Євген Крапивін: справжня реформа поліції – це набагато глибше і набагато складніше

Любов Єремічева

Євген Крапивін, юрист та експерт групи “Поліція під контролем” Асоціації українських моніторів дотримання прав людини в діяльності правоохоронних органів УМДПЛ, докладно розповів Громадському Простору про успіхи та труднощі реформи поліції, власне, до якої  все більше у суспільства з’являється питань.

Насправді, те, як реформа поліції сприймається в суспільстві, не є однозначним. Одна справа – це реформа по телевізору, те, як її подає Національна поліція, коли показує патрульну поліцію і говорить про проект «Моя нова поліція», ототожнюючи патрульну поліцію з усією. Однак людині, яка стикається з іншими службами, наприклад, з дільничними інспекторами, слідчими, очевидно, що поліція – це набагато ширше, ніж патрульна поліція, отже треба говорити про реформу комплексно. Взагалі, для пересічного громадянина індикатором реформ, змін, як не дивно, є поліція на дорозі, тому що це той випадок, коли люди найчастіше взаємодіють з поліцією. Раніше це були працівники ДАІ, і у них був заслужений імідж корумпованих, непрофесійних хабарників, які справляли тільки негативне враження про поліцію. Наразі ж в ході реформи ДАІ об’єднали з патрульною службою, і у нас виходить, що патрульна поліція може патрулювати на вулиці, а може й забезпечувати безпеку дорожнього руху. У містах, переважно обласних центрах, нова патрульна поліція є, але в області, в селах, стоять старі ДАІшники, котрі перейшли працювати в Управління безпеки дорожнього руху, яке існуватиме до 31 грудня 2016 року. Для таких людей реформа точно не просунулась, а є лише картинкою по телевізору. Організаційні зміни людина сприймає в першу чергу, однак, всі розуміють, що справжня реформа – це набагато глибше і набагато складніше: це, насамперед, законодавчі зміни, відомчі зміни, реорганізація, зміна підрозділів, набрання нових кадрів, атестація, і мабуть, найголовніше – це певний політичний курс, політика змін в самому відомстві, у ставленні до прав людини, пересічного громадянина і до тих старих методик, практик роботи, за які дуже сильно критикували поліцію раніше.

Ті методи роботи, які використовувала в своїй діяльності міліція, успадкувавши їх від радянської, нічим не відрізнялись…

Взагалі, якщо говорити про міліцію, яку ми мали до Майдану, то очевидно, що вона не заслуговувала довіри населення, і всі соціологічні дослідження показували, що рівень довіри до міліції сягає максимум 5%. Це доходило до таких негативних практик, коли люди заявляли, що в половині випадків вони навіть не будуть звертатись до міліції, якщо щодо них буде скоєно злочин – це, насправді, більше стосується якихось майнових злочинів, дрібних крадіжок і т.д. Якщо говорити про насильницькі злочини, там ситуація була зовсім іншою. Однак, ті методи роботи, які використовувала в своїй діяльності міліція, успадкувавши їх від радянської, нічим не відрізнялись від таких самих практик роботи на всьому пострадянському просторі. Тому в контексті реформи міліції в поліцію Україна дещо відставала, оскільки навіть у Російській Федерації масштабна реформа поліції пройшла ще у 2011 році – однак, до неї, як і до нашої реформи, є багато питань.

Тим не менше, після Євромайдану нарешті з’явилась політична воля, і за допомогою, в першу чергу, оновлення керівництва Національної поліції, Міністерства внутрішніх справ ми отримали реальні кроки до реформування поліції. Чому вони реальні? Тому що раніше кожен новий Міністр, заступаючи на посаду, оголошував широкомасштабну реформу органів внутрішніх справ, проводив атестацію, показово звільняв якихось скандальних керівників, хабарників і т.д.  І це все видавали за реформу. Він говорив про те, що ми знаходимось в процесі реформування, тому нам можна пробачити всі помилки. Коли строк його повноважень у два роки закінчувався, в результаті нічого реформовано не було. Такий процес з обіцянками щось реформувати йшов по колу мінімум 20 років. Після Майдану з’явилась нарешті політична воля для того, щоб реформувати поліцію ґрунтовно. Чи вдалося це зробити – говорити зарано, адже реформі всього лише рік, як активним її діям, і мабуть, півтора роки, враховуючи усі підготовчі стадії. Є низка проблем, про які говорять і сама поліція, і експерти, і науковці, однак, давати остаточну оцінку можна буде лише після реформування всіх без винятку підрозділів Національної поліції. Зараз ми можемо надавати певні оцінки тим етапам реформ, які вже нібито знайшли своє логічне завершення – в першу чергу, це зміни до законодавства.

Ми отримали новий центральний орган виконавчої влади – Національну поліцію

Насамперед, ми отримали новий центральний орган виконавчої влади – Національну поліцію. Якщо раніше існувало лише МВС, то зараз є МВС як окремий орган, який координує і спрямовує роботу через Кабінет Міністрів України п’ятьох відомств – Національної гвардії, Державної міграційної служби, Державної служби надзвичайних ситуацій, Прикордонної служби, і, власне, Національної поліції. Модель, яка закладалась у новий Закон «Про Національну поліцію», ухвалений у липні 2015 року, котрий вступив в силу в листопаді 2015 року, полягала в тому, що Міністр здійснює політичне представництво Національної поліції в Кабінеті Міністрів, себто відповідає за бюджет і за певні законодавчі ініціативи, а керівник Національної поліції, яким згодом стала Хатія Деканоїдзе, відповідає за управлінські рішення, конкретно за управління поліцією. На жаль, хоча така модель і була заявлена під час підготовки законопроекту, коли ухвалювали Закон, вийшло, що ця модель декларується на початку, але, коли мова йде про конкретні повноваження та взаємодію поліції та МВС, ця норма геть не дотримується, і Національна поліція знаходиться у дуже великій залежності від Міністерства внутрішніх справ – насамперед, це стосується законодавчих ініціатив. На жаль, поліція самостійно не може вносити пропозиції через Кабмін до Верховної Ради щодо внесення змін в певні закони саме через те, що вона все без винятку має погоджувати з Міністерством внутрішніх справ. А Міністерство внутрішніх справ кадрово у нас не змінювалось давно, керівництво дуже консервативне, і домогтись якихось реальних законодавчих змін наразі неможливо.

Новий Закон «Про Національну поліцію» насправді не далеко пішов від старого Закону «Про міліцію»: він так само визначає організаційну структуру, яка у поліції не змінилась. Єдине – зникла судова міліція, а патрульних об’єднали з  ДАІ, але всі інші служби, як-то кримінальна поліція, поліція охорони, вказуються у Законі і продовжують працювати. Інша справа, що на рівні закону як раніше, так і зараз не закріплені всі скандально відомі управління: по боротьбі з організованою злочинністю, з економічною злочинністю, з наркозлочинністю – там, де працюють оперативники. І взагалі, кримінальна поліція – це дуже широке поняття, яке об’єднує і органи досудового розслідування, і оперативні підрозділи. Саме в цих органах, в цьому ядрі поліції, відбувається найбільша кількість того негативу, який з нею пов’язаний – це, насамперед, катування, хабарництво, вимагання закриття справи за надання певних матеріальних благ, тиск на малий і середній бізнес, практика незаконних затримань, обшуків і т.д. Саме з кримінальної поліції, здавалось би, мала б починатись реформа поліції, адже це найбільш проблемна структура, яка не змінювалась з 1970-х років. Всі проблеми нібито вже багато разів описані науковцями: це і система оцінки за аналогічним періодом минулого року, так звана «палочна система»; це і недолуге розподілення на слідчого, який є юристом на державній службі, оформлює докази, і оперативника, який їх збирає, та проблеми їхньої взаємодії; це і проблеми процесуального керівництва з боку прокуратури, яка, на жаль, залишається найбільш нереформованим правоохоронним органом; врешті-решт, це і проблема взаємодії з судами та обмеженість самої поліції в частині досудового розслідування. Але чому з цього блоку ми, на жаль, не почали? Через те, що це вимагає комплексної реформи. Органи досудового розслідування працюють в тісній взаємодії з прокуратурою, судами. А оскільки у нас реформа відбувається вибірково, – тобто прокуратура ніби проголошувала курс на реформування, але дуже швидко всі подібні ініціативи зупинила, прогресивні кадри, так би мовити, вичистила зі своєї структури, – складно говорити про реформу поліції, як якийсь острівок законності і професійності, коли вона вимушена постійно взаємодіяти з іншими органами влади. Зрозуміло, що вона буде з ними взаємодіяти, вона і зараз з ними взаємодіє. Комплексна реформа набагато складніша, але, на жаль, політична воля стосується тільки поліції, і то лише в якійсь частині.

Так ось, що стосується Закону, то особливих структурних змін не відбулось. Закон дещо конкретизував поліцейські заходи, такі як заходи примусу, превентивні заходи, ніби більш чітко визначив підстави для перевірки документів, огляду, поверхневої перевірки особи, для застосування фізичної сили, спецзасобів, вогнепальної зброї, однак, на жаль, він не вирішив основних проблем, які стосувались саме правозастосування, тобто того, як норми права втілюються на практиці. Якщо раніше здійснювались незаконні огляди, то вказавши дуже широке коло для такого явища, як поверхнева перевірка, коли не складається протокол, не потрібні поняті, ми лише надали законне право працівникам поліції оглядати будь-яку особу за будь-яких обставин. Те саме стосується перевірки документів, адже в Законі закріплена норма про те, що в поліцейського може бути підозра, що особа має намір вчинити правопорушення. Ось це «має намір…» нівелює всі інші підстави і робить для поліцейського, в принципі, будь-яку ситуацію достатньою та законною підставою для здійснення перевірки документів особи і т.д. Щодо законодавчих змін, які має ініціювати поліція, – це, насамперед, превентивні поліцейські заходи, які врегульовані наспіх, в дуже сирому вигляді і вже неодноразово критикувались протягом року багатьма експертними інституціями, – тобто лише треба взяти, опрацювати пропозиції та ініціювати зміни. Однак, знову ж таки, є проблема взаємодії поліції та МВС, про яку ми вже говорили.

Патрульна поліція

Наступне, про що треба сказати – це патрульна поліція. Безумовно, патрульна поліція була оновлена майже на 90%. Це люди, яким забезпечили кращі умови праці, зокрема, заробітну плату, люди, які прийшли не із системи, але які не пройшли належного професійного навчання. Оскільки поліція дотримувалась принципу, що людина в полі, тобто на практиці, навчиться набагато швидше, ніж з якихось теоретичних знань, ми отримали низку проблем, пов’язаних з елементарним невмінням поліції застосовувати норми права, які спостерігаємо протягом цього року, бо патрульна поліція працює на вулицях. Це дуже часто виражається у формі бездіяльності. Найпоказовіший приклад – ситуація з миколаївськими мажорами, коли поліція мала усі законні підстави для того, щоб застосовувати фізичну силу та спецзасоби, а у випадку опору, що загрожує життю поліцейського, й вогнепальну зброю, але поліція просто півгодини торгувалась з правопорушниками – по-іншому це назвати не можна. Так само показовою є практика складання протоколів за адміністративні правопорушення, які суд відмовлявся брати до розгляду, оскільки протокол складено неналежним чином: не вказано диспозицію статті, тобто визначення, в чому саме полягало правопорушення, так, як воно записано в Кодексі про адміністративні правопорушення. Якщо диспозиція не вказана в суті правопорушення, то це одразу робить такий протокол юридично нікчемним. І також ряд подібних речей, наприклад, відсутність типових схем, алгоритмів для дій в ситуації, коли особа відмовляється підкорюватись законним вимогам працівника поліції або коли особа починає закликати якихось громадян, перехожих на допомогу і тим самим перешкоджати складенню протоколу і т.д. Поліція кожного разу навмання намагалась вирішувати ці проблеми, і виникали дуже великі питання до законності її дій. Зазвичай, під час якихось резонансних випадків, ми це обговорюємо в суспільстві.

Найяскравіший приклад патрульного Мельника, – випадок із пасажиром BMW, який був убитий. Випадок показав, що у поліції на дорозі відсутні будь-які адекватні схеми для блокування, зупинки, перехвату транспортних засобів, котрі на великій швидкості рухаються містом та становлять загрозу життю і здоров’ю перехожих. Якщо брати до уваги досвід європейських країн, то завжди є якісь схеми, коли поліція бере автомобіль «в коробку», так звану «черепаху», і поступово його зупиняє, або є правила, яка кількість машин і яким чином переслідує, як здійснюються постріли по транспортному засобу і т.д. А у нашому ж випадку, коли 20 машин посеред ночі переслідували один автомобіль і не змогли, насправді, його якимось чином зупинити, показує непрофесійність самих поліцейських. Це, насамперед, питання не до рядового, а до начальницького складу, який відповідає за щоденну підготовку, навчання, розбір типових ситуацій або випадків, які стаються на практиці, за виховну роботу з особовим складом, наприклад, засудження бездіяльності або відзначення позитивних заслуг когось. Тобто це питання, які не вирішуються жодним законом, а є питаннями внутрішньої організації самої поліції: наскільки налагоджена взаємодія між рядовим і начальницьким складом поліції, чи ці відносини не мають зовсім бюрократичного характеру, коли ніяка взаємодія не відбувається і поліція вимушена діяти навмання; а у випадку, коли вона, все ж таки, переступає закон, автоматично нести дисциплінарне або навіть кримінальне покарання, яке відбиває мотивацію в колег цього поліцейського працювати далі. Це про патрульну поліцію.

Нікому не відомо, як реформа рухається в інших підрозділах

Нікому не відомо, як реформа рухається в інших підрозділах. Наприклад, служба дільничних інспекторів – саме ті особи, які б мали взаємодіяти з населенням, постійно зустрічатись з людьми, до кого можна було б просто звернутись за якоюсь консультацією чи порадою, не були жодним чином реформовані, і не було якихось зрозумілих заяв щодо того, що буде з цією службою. Або ті ж слідчо-оперативні підрозділи, яких нібито хочуть об’єднати в детективів, однак, поки ці правки до цілої низки законів готуються, немає жодного бачення, як саме це буде відбуватись, яким чином вони будуть реорганізовані, хто будуть ці детективи – це все невідомо. Є великі сумніви, що буде адекватно введена ефективно працююча подібна посада в поліції.

Мабуть, найголовнішою, найвідомішою проблемою реформ є атестація. Атестація працівників поліції – це майже закінчена процедура. В жовтні мають бути нарешті опубліковані результати. Однак, зважаючи на те, що поліція обіцяє опублікувати ці результати вже багато місяців, а також завершити атестацію, не зрозуміло, чи це буде зроблено. Атестація має ряд проблем, насамперед юридичних, оскільки сама Інструкція про порядок проведення атестування суперечить Закону «Про Національну поліцію», і не відбувається належної фіксації  процесу атестування, протоколи складаються без зазначення мотивації членів комісії щодо винесення того чи іншого рішення. В результаті ми отримали наразі майже 500 позовів в адміністративні суди, які масово задовольняють, оскільки з юридичної точки зору атестація незаконна, бо в тій формі, в якій вона проводиться, суперечить Закону «Про Національну поліцію». Про ці проблеми експертні організації говорили із самого початку атестації в грудні 2015 року і попереджали, що суди завалять адміністративними позовами проти поліції, адже є дуже великі дірки в самому законодавстві. Тоді керівництво Нацполіції, на жаль, обмежилось лише заявою, що Інструкцію готували не вони, а Міністерство, тому претензії не до них. Не зрозуміло, що заважало їм ініціювати зміни до цієї Інструкції, адже вони прекрасно це все усвідомлювали. Зараз поліція опинилась в такій ситуації, що ніби всім очевидні незаконність і проблеми атестації, однак вони не визнають цих помилок та вважають, що все йде за планом і винний хтось інший. Наприклад, «реванш міліцейської системи» – знаменитий лозунг Хатії, яка звинуватила суди в тому, що вони поновлюють поліцейських і заважають реформувати відомство. Виступати проти законного рішення суду – це не найкраще, що може робити Голова Національної поліції. Результат атестації, який ми сьогодні маємо, що був частково озвучений самою поліцією і отриманий шляхом доступу до публічної інформації, складає лише 15% звільнених по всій країні, тобто 85% старих міліціонерів продовжують працювати. Здавалося б – ми говорили про те, що в нас була гнила, корумпована, непрофесійна міліція, всі на неї скаржились, а за результатами атестації виходить, що вона є і професійною, і доброчесною, і може працювати з тим новим ім’ям «поліція», як це є зараз. Це не означає, що потрібно було усіх якимось чином звільняти, набирати нових, але це означає, що сам механізм атестації мав бути, насамперед, законним, детально прописаним в законодавстві, мав пройти обговорення з експертними організаціями. І ті помилки, які спостерігались під час атестації, мали б поступово виправлятись шляхом внесення змін до Закону, шляхом організаційних змін, і цей процес повинен був мати характер комунікації з громадськістю, яка входила в ці комісії. Однак, на жаль, поліція наповнила комісії здебільшого своїми кадрами – громадськість була вимушена з них вийти, а результат, який ми маємо, не відповідає цілям, особливо тим економічним затратам, які були зроблені на атестацію.

Декілька слів про перспективу реформи

Завершуючи, ще потрібно сказати декілька слів про перспективу реформи. На жаль, доводиться бути песимістом, адже за рік якихось потуг поліції ініціативи, котрі вони починали робити, рано чи пізно припинялись, і чомусь знаходились якісь люди, інші органи державної влади, яких звинувачували у тому, що ми не можемо реформувати поліцію. Це неправильно, оскільки сама поліція, в першу чергу, несе відповідальність за реформу власного відомства. Патрульна поліція, здавалось би, найкращий приклад якогось нового розуміння поліції. Однак, дивлячись на рівень їх професійної підготовки, всі розуміють, що вони не можуть в повній мірі впоратись із тими завданнями, які на них покладені. Саме тому старі працівники ДАІ, згідно локальних наказів, продовжують працювати в містах разом з патрульною поліцією, а вони вже точно не сповідують якісь нові принципи роботи. Знову ж таки, поліція, затримавши правопорушника, особливо злочинця, доставляє його у відділення поліції, яке жодним чином не змінилось, віддає його слідчим, які ще є старими кадрами, а потім справа потрапляє до суду – тут говорити про реформу взагалі неможливо. Які перспективи є у реформи поліції сьогодні? У ситуації, коли поліція знаходиться в сильній залежності від Міністерства внутрішніх справ, від якихось політичних сил, говорити про якийсь прямий курс на те, що поліція постійно буде покращуватись, зарано.

На жаль, виходить, що поліція рухається по колу, і ті ініціативи, які озвучуються, часто мають дуже хороші прогресивні ідеї, однак, чомусь їх втілення не відповідає тим цілям, які ставить сама поліція. Проблема й у тому, що саме керівництво Національної поліції, яке, можливо, перебуває під якимось політичним тиском чи під тиском самих рядових поліцейських кадрів, не наважується на дійсно радикальні зміни, як-от реорганізація ключових гравців, насамперед кримінального блоку, зміна усталених практик роботи (це можуть бути, знову ж таки, незаконні огляди і перевірки документів, «палична система»), не звітує перед суспільством про те, які кроки будуть зроблені у врегулюванні цих питань і зміні цих підрозділів. На жаль, все зводиться до того, що на погляд самої поліції, вона не реформується, тому що, по-перше, всі ображають поліцію та не сприймають серйозно, по-друге, бо матеріально-технічне забезпечення є недостатнім: «Дайте нам грошей!», а по-третє, через те, що всі, чи то суди, чи прокуратура, чи ще хтось, заважають поліції. Ми не можемо реформувати поліцію, бо нас усі ображають – такий підхід є суто політичним. Однак на рівні якоїсь організаційної, юридичної дискусії на адресу поліції лунає дуже багато критики, до якої варто було б дослухатись, необхідно проводити обговорення з громадськістю, науковими установами, якимось чином включати експертів до процесу реформи, хоча б прислухатись до тієї критики, яка, все ж таки, пропонує якісь моделі та конкретні шляхи вирішення, а не просто говорить про те, що все погано.

Примітка: На момент 3 жовтня 2016 (вже після цього інтерв’ю) Експертна група “Поліція під контролем” озвучила такі дані: результат атестації поліцейських – 7.7% (68269/5261) звільнених колишніх міліціонерів. Тобто 92.3% старих кадрів продовжують працювати в поліції.

Робота над текстом Ірини Гузій