Висновок Харківської правозахисної групи щодо доцільності та законності запровадження карантинних заходів

2 квітня 2020 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 255, якою внесено зміни до раніше ухваленої постанови КМУ від 11 березня 2020 року № 211 «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2». Постанова забороняє усім фізичним особам, що знаходяться на території України, до 24 квітня 2020 р.:

– «перебування в громадських місцях без вдягнутих засобів індивідуального захисту, зокрема респіратора або захисної маски, у тому числі виготовлених самостійно»;

– «переміщення групою осіб у кількості більше ніж дві особи»;

– «перебування в громадських місцях осіб, які не досягли 14 років, без супроводу батьків, усиновлювачів, опікунів, піклувальників, прийомних батьків, батьків-вихователів, інших осіб відповідно до закону або повнолітніх родичів дитини»;

– «відвідування парків, скверів, зон відпочинку, лісопаркових та прибережних зон, крім вигулу домашніх тварин однією особою»;

– «проведення всіх масових заходів»;

– «відвідування установ і закладів, що надають паліативну допомогу, соціального захисту, в яких тимчасово або постійно проживають/перебувають діти, громадяни похилого віку, ветерани війни і праці, особи з інвалідністю, особи із стійкими інтелектуальними або психічними порушеннями, установ і закладів, що надають соціальні послуги сім’ям/особам у складних життєвих обставинах»;

– «перебування на вулицях без документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство чи її спеціальний статус».

Пункт 4 вказаної Постанови відносить до категорії тих, хто потребує самоізоляції, осіб, які досягли 60-річного віку. Таким людям забороняється покидати житлові приміщення. Виняток становлять особи цієї категорії, які мають домашніх тварин (дозволено перебування на вулиці два рази на день), або особи, які заявили про неможливість забезпечення піклування про них у період самоізоляції іншими особами, їм дозволяється відвідування місць торгівлі продуктами харчування, засобами гігієни, лікарськими засобами, медичними виробами, які розміщені на відстані не більше ніж 2 кілометри від місця самоізоляції, за умови використання засобів індивідуального захисту.

Доцільність обмежень

Харківська правозахисна група вважає карантинні обмеження вмотивованими міркуваннями безпеки українців та в цілому доцільними за виключенням деяких обмежень.
Так, заборона людям, старшим 60 років, виходити з дому, є, на наш погляд, шкідливою з наступних причин. Станом на жовтень 2019 року 2.5 млн. пенсіонерів працювало, і така «турбота» про їх здоров’я, взагалі кажучи, може мати наслідком втрату робочого місця. Крім того, прогулянки на свіжому повітрі для багатьох є медичною рекомендацією, і відмова від них може призвести до прогресу існуючої хвороби, наприклад, діабету. Така заборона суперечить і Рекомендаціям ВООЗ та МОЗ щодо профілактичних заходів для протидії пандемії COVID-19. Для підтримання людського імунітету необхідна достатня кількість свіжого повітря та сонячного світла. Яскравим прикладом наслідків довготривалого перебування у замкненому просторі є засуджені, які через декілька років відбування покарання починають страждати на низку тяжких хронічних захворювань, зокрема, і на туберкульоз. Враховуючи загальний несприятливий епідемічний стан в Україні, заборона покидати домівки може спровокувати спалах серцево-судинних, аутоімунних та інших захворювань, у тому числі, стати каталізатором епідемії туберкульозу.
Заборона відвідувати парки, сквери, зони відпочинку, лісопаркові та прибережні зони нам видається надмірною, бо саме такі місця й призначені для прогулянок, а заборона переміщуватися групою більше двох осіб має виключити скупчення людей в таких місцях. У попередньому пункті ми вже наводили причини необхідності прогулянок, сонця та повітря для людини. І хоча прогулянки можна здійснювати і поза парковими чи лісопарковими зонами, однак такі прогулянки є менш корисними через значну загазованість повітря на вулицях. Саме рекреаційні паркові зони є найкращим місцем для природної вентиляції легенів під час бігу чи поїздки на велосипеді. Така вентиляція, з-поміж іншого, є гарною профілактикою пневмоній. До того ж, будь-які фізичні навантаження підвищують непрямий імунітет.
Крім того, вимога постійно мати при собі посвідчення особи жодним чином не пов’язана з епідемією хвороби і є, на наш погляд, недоцільною. Складається враження, що вона введена виключно для зручності правоохоронців, щоб вони могли легко визначити, наприклад, має людина більше 60 років, чи ні. Але такі практики презюмують, що всі мешканці країни є правопорушниками, і перетворюють державу на поліцейську.
Юридична та фактична (не)визначеність обмежень

Повертаючись до тексту Постанови, слід згадати невизначеність деяких термінів та проблемність їх тлумачення на практиці. Так, на практиці, для людини фактичне тлумачення поняття “лісопаркова зона” є досить складним. Адже, згідно з «Порядком поділу лісів на категорії та виділення особливо захисних лісових ділянок», а саме, п. 5 Додатку 1 до нього, «до лісопаркової частини лісів зелених зон відносяться лісові ділянки з естетично цінними ландшафтами, призначені для масового відпочинку населення». Розмір лісопаркової частини, становить 25 гектарів на 1 тис. чоловік при населенні 1 млн. У лісопарковій зони лісові ділянки формуються територіальними органами за погодженням з органом виконавчої влади. Вони можуть й не мати особливих позначень на місцевості або огороджень, що робить невизначеним для особи правовий статус такої ділянки. Тож далеко не завжди є самоочевидним, чи є ділянка лісовою, чи то належить до лісопаркової зони певного населеного пункту.
Залишається невизначеним й славнозвісне поняття громадського місця, де особа має надягати маску. Роз’яснення, надані Кабінетом Міністрів, не мають сили нормативно-правового акту, а отже, можуть не братися до уваги працівниками правоохоронних органів та судами. Єдине законодавче визначення громадського місця знаходиться у Законі України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров’я населення», та визначає, що громадське місце – частина (частини) будь-якої будівлі, споруди, яка доступна або відкрита для населення вільно, чи за запрошенням, або за плату, постійно, періодично або час від часу, в тому числі під’їзди, а також підземні переходи, зупинки транспорту, стадіони. В роз’ясненнях Постанови, опублікованих на офіційному сайті Кабінету Міністрів, вказується, що перелік громадських місць може бути розширений органами місцевої влади, і ви «у будь-який момент можете опинитись на території, яка підпадає під визначення «громадське місце»». Таким чином, людина не може передбачити, коли і в якому місці вона може бути визнана правопорушником.
Враховуючи усе вищезгадане, людина може опинитися у юридично невизначеному положенні, коли не зможе передбачити, яке саме її діяння є правомірним, а яке є протиправним та караним.
Законність обмежень

У своїй Постанові № 255 від 2 квітня 2020 року Кабінет Міністрів України обмежив наступні права людини та громадянина: право на свободу та особисту недоторканність (Стаття 29 Конституції України), право на свободу пересування (Стаття 33 Конституції України), право на свободу совісті (Стаття 35 Конституції України), право на мирні зібрання (Стаття 39 Конституції України).
Кабінет Міністрів України є вищим виконавчим органом державно влади, який в силу статті 6 Конституції України може діяти лише у спосіб та у межах повноважень, передбачених законом. У Рішенні Конституційного Суду України від18 листопада 2004 року № 17-рп/2004 вказано, що «здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову означає, передусім, самостійне виконання кожним органом державної влади своїх функцій і повноважень. Це не виключає взаємодії органів державної влади, в тому числі надання необхідної інформації, участь у підготовці або розгляді певного питання тощо. Однак така взаємодія має здійснюватися з урахуванням вимог статей 6, 19 Конституції України».
Європейський суд з прав людини у своїй практиці підкреслює, що для кожної Договірної Держави, відповідальної за «життя [своєї] нації», належить визначити, чи загрожує цьому життю «надзвичайна ситуація у суспільстві», і якщо так, то як далеко потрібно пройти, намагаючись подолати надзвичайну ситуацію. Суд зазначає, що у випадку публічної необхідності Держава має право приймати заходи на відвернення загроз за умови, що такі заходи суворо пропорційні ситуації та що вони не суперечать іншим зобов’язанням міжнародного права (Mehmet Hasan Altan v. Turkey, §§ 90-91).
Стаття 64 Конституції, на додаток до тих можливих обмежень, що передбачені в конструкції окремих статей Конституції щодо захисту прав людини, встановлює два виключні випадки, коли права людини можуть бути обмежені, – за умови надзвичайного чи воєнного стану.
Однак в Україні не було впроваджено надзвичайний стан. Натомість впроваджені Кабінетом Міністрів обмеження називаються карантинними і вводяться в рамках оголошення надзвичайної ситуації на території держави. Правовими підставами введення надзвичайної ситуації є Закон України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» та Закон України «Про захист населення від інфекційних хвороб»,.
Відповідно до Статті 29 Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» карантин встановлює Кабінет Міністрів України. У рішенні про встановлення карантину зазначаються обставини, що призвели до цього, визначаються межі території карантину, затверджуються необхідні профілактичні, протиепідемічні та інші заходи, їх виконавці та терміни проведення, встановлюються тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб та додаткові обов’язки, що покладаються на них.
Відповідно до статті 30 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» Кабінет Міністрів встановлює карантинно-обмежувальні заходи на території виникнення і поширення інфекційних хвороб та уражень людей.
Ні Закон України «Про захист населення від інфекційних свобод», ні Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» не можуть наділяти Кабінет Міністрів України повноваженням обмежувати конституційні права та свободи громадянин в силу Статті 64 Конституції України, яка встановлює можливість таких обмежень лише у випадку запровадження воєнного чи надзвичайного стану.
Конституційний Суд України вказує, що «елементами верховенства права є принципи рівності і справедливості, правової визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005).»
Положення вищевказаних законів суперечать вимогам Конституції та є неконституційними, адже вони встановлюють широку свободу розсуду органів виконавчої влади, зокрема, Кабінету Міністрів України та фактично надають можливість реалізовувати повноваження, віднесені Конституцією виключно до компетенції єдиного законодавчого органу України.
Обмеження, які були прийняті Постановою Кабінету Міністрів від 2 квітня 2020 року, можуть бути встановлені виключно у разі введення надзвичайного стану у відповідності до Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану». Відповідно до цього закону «надзвичайний стан вводиться лише за наявності реальної загрози безпеці громадян …, усунення якої іншими способами є неможливим. Надзвичайний стан вводиться в разі виникнення особливо тяжких надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, зокрема, пандемії».
Стаття 5 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану» визначає, що надзвичайний стан в Україні або в окремих її місцевостях вводиться Указом Президента України, який підлягає затвердженню Верховною Радою України протягом двох днів з моменту звернення Президента України.
Постанова Кабінету Міністрів містить ряд обмежень, які не могли бути встановлені під час надзвичайної ситуації і вимагали запровадження механізму надзвичайного стану, який вводиться за рішенням Верховної Ради України.
Заборона виходити з дому людям, старшим за 60 років становить, по суті, цілодобовий домашній арешт без будь-якого судового рішення, є непропорційним обмеженням права на свободу, а отже, є не тільки недоцільною, а й незаконною.
Таким чином, прийнята Постанова Кабінету Міністрів не відповідає нормам Конституції України (Стаття 3, 6, 64, 92 Конституції України) та є незаконною. Обмеження прав людини, встановлені нею, не відповідають принципу пропорційності та суспільної необхідності, та не можуть бути виправданими лише однією метою запобігання поширенню епідемії коронавірусу.
Висновки

Епідемія COVID-19 є тяжким випробуванням для України. У ці складні часи, ми всі – державні службовці, політики, представники правоохоронних органів, громадські активісти, волонтери та прості громадяни –֪ маємо об’єднатися заради однієї спільної мети: порятунку людських життів. Водночас Харківська правозахисна група наполягає, що, незважаючи на кризові явища у суспільстві, Україна має залишатися правовою та демократичною державою. Прийняття рішень органами державної влади поза межами їх повноважень, до яких, за нашою думкою, належить і Постанова Кабінету Міністрів України №255 від 2 квітня 2020 року, є неприпустимим кроком до сваволі влади та хаосу у суспільстві. Тому ми закликаємо органи державної влади суворо дотримуватися Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів, незалежно від того, якими б щирими не були їх наміри. Dura lex sed lex.

Рекомендації

Запровадити в Україні режим надзвичайного стану з дотриманням наступних вимог:
Ініціювати належну правову процедуру введення режиму надзвичайного стану, забезпечивши парламентське обговорення законопроекту про режим надзвичайного стану;
Ініціювати участь громадськості, правових експертів та правозахисників в обговоренні можливих обмежень прав людини;
В Законі України щодо затвердження Указу Президента України про введення надзвичайного стану в Україні передбачити лише ті заходи, які будуть спрямовані на боротьбу з пандемією коронавірусу;
Встановити гарантії заборони органам безпеки зловживати своїми повноваженнями в умовах надзвичайного стану, зокрема, не дозволяти несанкціоновані судом обшуки, конфіскацію майна та встановлення стеження за допомогою телекомунікаційних систем;
В Законі України щодо затвердження Указу Президента України про введення надзвичайного стану в Україні виробити конкретний понятійний апарат, який діятиме під час протиепідеміологічних заходів («громадське місце», «особисті засоби захисту» тощо), таким чином усунувши правову невизначеність.
2. Послабити вимоги самоізоляції для осіб старших за шістдесят років, дозволивши їм щоденні піші прогулянки тривалістю до однієї години та можливість відвідувати продуктові магазини та аптеки три рази на тиждень;

3. Дозволити всім відвідування парків, скверів, зон відпочинку, лісопаркових та прибережних зон для одиночних піших прогулянок та одиночного заняття спортом;

4. Скасувати обов’язок мати при собі документи, що посвідчують особу, громадянство чи спеціальний статус під час виходу на вулицю.

Джерело