Спроба блокування місцевих виборів в ОТГ як реакція місцевих еліт на реформу місцевого самоврядування

Аналіз проекту закону № 9074-1 від 21.09.2018 «Про внесення змін до Закону України “Про добровільне об’єднання територіальних громад” щодо розблокування реформи місцевого самоврядування та децентралізації влади»

Загальний огляд ситуації

Реформа місцевого самоврядування в Україні стартувала 2014 року з ухваленням Кабінетом Міністрів України «Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» (Розпорядження КМУ від 1.04.2014 № 333-р.)

Станом на початок вересня 2018 р. налічується 705 об’єднаних територіальних громад (ОТГ), що об’єднали 3839 сільських, селищних та міських рад, в яких проживає 7,1 мільйонів жителів. Ще 569 місцевих рад, де мешкають 1,1 млн. жителів ухвалили рішення про об’єднання та чекають на проведення перших виборів, в результаті яких мають утворитися ще 133 ОТГ.

Однак, 9 серпня 2018 року Центральна виборча комісія (ЦВК) ухвалила Постанову № 122 «Про звернення до Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя». До ЦВК надійшло звернення народного депутата Корнацького А. О., який, спираючись на Рішення Конституційного Суду № 4-р/2018 від 26.04.2018 р. про визнання неконституційним Закон України «Про всеукраїнський референдум», вважає, що через таке рішення автоматично відновлюється дія Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», який був скасований при ухваленні Закону України «Про всеукраїнський референдум».

Враховуючи відсутність правової визначеності щодо наслідків визнання неконституційним Закон України «Про всеукраїнський референдум» та в зв’язку з цим втрати ним чинності, Центральна виборча комісія листом від 22 травня 2018 року № 21-18-860 звернулася до Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя з проханням надати роз’яснення щодо наявного на сьогодні законодавчого регулювання організації і порядку проведення всеукраїнського та місцевих референдумів в Україні.

ЦВК вважає, що згадане рішення КСУ призвело до ситуації правової невизначеності щодо процедури утворення об’єднаних територіальних громад й робить висновок, що призначення нею перших і додаткових місцевих виборів в умовах такої правової невизначеності може призвести до порушення права громадян України на безпосереднє здійснення влади шляхом свого волевиявлення в питаннях добровільного об’єднання територіальних громад та добровільного приєднання до об’єднаної територіальної громади на місцевому референдумі. Тому ЦВК вирішила не розглядати звернення обласних державних адміністрацій щодо призначення перших і додаткових місцевих виборів до отримання нею роз’яснень Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя, про що вона й заявила у згаданій постанові. В результаті процес добровільного об’єднання для створення нових 133 об’єднаних територіальних громад фактично заблоковано.

Законопроектом № 9074 від 09.07.2018 народний депутат Каплін Сергій Миколайович запропонував варіант розблокування Реформи через скасування в Законі «Про добровільне об’єднання територіальних громад» можливості проведення місцевого референдуму щодо об’єднання взагалі.

Народний депутат Корнацький Аркадій Олексійович запропонував альтернативний законопроект, метою якого є нібито розблокування Реформи місцевого самоврядування шляхом проведення виключно місцевих референдумів щодо створення об’єднаних територіальних громад. На скільки така пропозиція є аргументованою розглянемо далі.

1. Про мету Законопроекту

Метою прийняття цього законопроекту, як заявляє його автор, Корнацький А. О., є розблокування реформи місцевого самоврядування та децентралізації влади, а також уникнення імплементації у чинне законодавство положень, які суперечать Конституції України.

Така мета в ситуації, що створена діями ЦВК, є дійсно актуальна, однак зміст законопроекту дозволяє піддати сумнівам заявлені наміри його автора. Справа в тому, що пропозиції автора законопроекту зводяться до двох позицій, перша – ухвалення рішення про об’єднання територіальних громад має відбуватися виключно через проведення місцевого референдуму, друга – рішення про проведення виборів в новоутвореній громаді ухвалює Верховна Рада України. Розглянемо аргументацію автора законопроекту.

2. Обґрунтування необхідності прийняття Законопроекту

По-перше, автор законопроекту, посилається на норми Конституції України, за якими «об’єднані територіальні громади» не передбачені ні в системі місцевого самоврядування, ні в системі адміністративно-територіального устрою, тому певна термінологія, що використовується в положеннях Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», не узгоджується з нормами Конституції України та потребує на приведення у відповідність до вимог Основного Закону країни.

По-друге, посилаючись на Європейську хартію місцевого самоврядування, автор вважає, що положення Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», нібито не узгоджується з її нормами, а саме із статтею 5 цієї Хартії, яка визначає таке:

«Зміни територіальних кордонів місцевих властей не можуть здійснюватися без попереднього з’ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом».

Натомість, як вважає автор, «з прийняттям відповідних положень статті 7, статті 8, підпункту 2 пункту 2 Прикінцевих положень Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» всупереч вимогам частини третьої статті 22 Конституції України було істотно звужене конституційне право громадян на здійснення прямого волевиявлення шляхом вирішення питань на місцевому референдумі».

Далі автор посилається на норми частини 1 статті 38 Конституції України, якими закріплено конституційне право громадян брати участь в управлінні державними справами у всеукраїнському та місцевих референдумах, а таке право не може бути ані скасованим, ані обмеженим.

На думку автора законопроекту, це право громадян – вирішувати питання добровільного об’єднання територіальних громад, а також виходу із об’єднань громад виключно на місцевому референдумі – було звужено через внесення змін до ч. 2 статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Законом 157-VIII від 05 березня 2015 року.

Окрім цього автор вважає, що після визнання неконституційним Закон України «Про всеукраїнський референдум» (Рішення Конституційного суду України №4-р/2018 від 26 квітня 2018 року) автоматично набув чинності «старий» закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» 1991 року, який так само порушено через внесення змін до ч. 2 ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Як наслідок автор вважає, що гарантоване статтями 38, 69, 143 Конституції України конституційне право громадянина на участь в місцевому референдумі зазнало порушення шляхом його звуження.

Понад те, автор вважає, що форми прямої демократії мають пріоритет над реалізацією влади народу України через органи державної влади та місцевого самоврядування. На підтвердження він наводить тлумачення ст. 5 Конституції України КСУ (п.1 Рішення №6-рп/2005 від 05 жовтня 2005 р.): «Положення частини другої статті 5 Конституції України «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ» треба розуміти так, що в Україні вся влада належить народові. Влада народу є первинною, єдиною і невідчужуваною та здійснюється народом шляхом вільного волевиявлення через вибори, референдум, інші форми безпосередньої демократії у порядку, визначеному Конституцією та законами України, через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, сформовані відповідно до Конституції та законів України».

Автор вважає, що цей висновок КСУ свідчить про безумовний пріоритет  будь-яких форм прямої демократії над опосередкованим волевиявленням через відповідні органи державної влади та місцевого самоврядування, а тому зміна способу прийняття рішення – від прямої демократії на місцевому референдумі до опосередкованого волевиявлення територіальної громади через рішення місцевої ради – є не просто звуженням обсягу та змісту прав громадян, а порушує засади конституційного ладу.

По-третє, автор законопроекту вважає, що порушено конституційні повноваження Верховної Ради при оголошенні виборів в об’єднаних територіальних громадах, адже «відповідно до пункту 30 частини 1 статті 85 Конституції України, до повноважень Верховної Ради України належить «призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування». Звідси автор робить висновок: «Зазначена норма Основного закону України означає, що будь-які вибори до органів місцевого самоврядування повинні призначатись виключно Верховною Радою України…». Понад те, автор вважає, що взагалі не може бути інших виборів: «Приписи Конституції України унеможливлюють існування інших виборів повного складу місцевої ради, окрім чергових, або позачергових».

На підтримку такого висновку, автор наводить правову позицію, Конституційного суду України, яку висловлено в пункті 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного суду України №13-рп/2009 від 04 червня 2009 року, де встановлено, що сільська, селищна, міська рада обирається на 5 років, а сільський, селищний, міський голова – на 4 роки.

Внаслідок цього автор законопроекту переконаний, що «Усунення Верховної Ради України та усього складу народних депутатів від виконання передбачених статтею 85 Конституції України функцій – є замахом на конституційний лад в країні!»

3. Зауваження до законопроекту

Автор законопроекту, справедливо зауважує, що «об’єднані територіальні громади» не передбачені Основним Законом ні в системі місцевого самоврядування, ні в системі адміністративно-територіального устрою. Автор законопроекту вважає, що «термінологія, що використовується в положеннях Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», не узгоджується з нормами чинної Конституції України». Однак в ч. 2 ст. 3 згаданого закону чітко визначено терміни, які застосовуються в цьому Законі, а саме:

«2. Об’єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, – селищною, центром якої визначено село, – сільською».

Автор випускає з поля зору ту обставину, що усі 705 ОТГ, утворені на сьогодні, насправді є міськими, селищними та сільськими територіальними громадами й ніде не називаються «об’єднаними». Ймовірно, слід більш ретельно вивчати матеріал перш, ніж робити подібні висновки. Фактично Корнацький А. О. пише про незаконність того факту, якого взагалі не існує.

По-друге, відсилка до Європейської хартії місцевого самоврядування, є абсолютно маніпулятивною. Автор вважає, що положення Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», не узгоджується з її нормами, а саме зі ст. 5 цієї Хартії:

«Зміни територіальних кордонів місцевих властей не можуть здійснюватися без попереднього з’ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом».

Насправді, Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» передбачає обов’язкове громадське обговорення питання про об’єднання:

«2. Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов’язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад» – ч. 2 ст. 7.

Однак, всупереч цьому автор пише: «з прийняттям відповідних положень статті 7, статті 8, підпункту 2 пункту 2 Прикінцевих положень Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» всупереч вимогам частини третьої статті 22 Конституції України було істотно звужене конституційне право громадян на здійснення прямого волевиявлення шляхом вирішення питань на місцевому референдумі».

Останнє твердження викликає наступні заперечення. Перше, ст. 5 Європейської хартії місцевого самоврядування носить не імперативний, а факультативний характер щодо питання проведення референдуму. Хартією встановлено, що проведення референдуму можливе, але зовсім не обов’язкове. Друге, посилання на підпункт 2 пункту 2 Прикінцевих положень Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» є просто помилкою, оскільки там йдеться про нову редакцію ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка визначає поняття територіальної громади села, селища, міста й питання референдуму в ній не згадуються. Насправді ж ч. 5 ст. 7 зазначеного Закону прямо передбачає два варіанти ухвалення рішення про об’єднання – через рішення місцевих рад та через місцевий референдум:

«5. У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об’єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об’єднання територіальних громад».

Далі, ч. 1 ст. 8 цього Закону визначає момент набуття чинності рішення про об’єднання:

«1. Об’єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об’єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об’єднання територіальних громад на місцевому референдумі…».

Таким чином, подальший аналіз обґрунтувань автора законопроекту, Корнацького А. О., щодо нібито порушення статей 1, 5, 6, 8, 19, 22, 38, 69 та 143 Конституції України позбавлений сенсу, оскільки ці обґрунтування виникли через неуважне читання Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» й жодним чином його не стосуються.

Слід лише додати, що твердження автора законопроекту про безумовний пріоритет будь-яких форм прямої демократії над опосередкованим волевиявленням через відповідні органи державної влади та місцевого самоврядування жодним чином не можна обґрунтувати на основі наведеного автором Рішення КСУ №6-рп/2005 від 05 жовтня 2005 р. В наведеній цитаті будь-яка перевага прямих форм демократії над непрямими не простежується, а про безумовність взагалі не може бути й мови.

По-третє, проаналізуємо твердження автора законопроекту щодо порушення конституційних повноважень Верховної Ради при оголошенні виборів в об’єднаних територіальних громадах. Автор вважає «що відповідно до пункту 30 частини 1 статті 85 Конституції України, до повноважень Верховної Ради України належить призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування.

Далі автор робить таке узагальнення: «Зазначена норма Основного закону України означає, що будь-які вибори до органів місцевого самоврядування повинні призначатись виключно Верховною Радою України…». Зрозуміло, що це – явне перебільшення, оскільки ця норма Конституції України є чітка та однозначна й про будь-які інші вибори не йдеться. Однак в наступних абзацах автор сам заперечує своєму попередньому твердженню:

«Приписи Конституції України унеможливлюють існування інших виборів повного складу місцевої ради, окрім чергових, або позачергових».

На підтримку такого висновку, автор наводить правову позицію, Конституційного суду України, яку висловлено в пункті 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного суду України №13-рп/2009 від 04 червня 2009 року, де встановлено, що сільська, селищна, міська рада обирається на 5 років, а сільський, селищний, міський голова – на 4 роки.

Таке посилання є некоректне, оскільки це рішення КСУ на сьогодні втратило актуальність (є нікчемним) – 2011 та 2014 року відбулися зміни Конституції України (Закони № 2952-VI від 01.02.2011, № 742-VII від 21.02.2014), за якими терміни повноважень місцевих рад та місцевих голів встановлено на 5 років лише у випадку, коли вони обрані на чергових виборах та термін повноважень місцевих голів збільшено до 5 років. Понад те, набуло чинності інше офіційне тлумачення положення частини третьої статті 141 Конституції України за Рішенням Конституційного Суду № 2-рп/2013 від 29.05.2013.

Якщо автор переконаний, що інших виборів крім чергових та позачергових бути не може, то чому він не запропонував в законопроекті скасування виборів в об’єднаних територіальних громадах взагалі?

Зауважимо, що під поняття чергових та позачергових виборів, про які йдеться в Конституції України, та які оголошуються Верховною Радою, не підпадають перші та додаткові вибори, які вводяться в законодавче поле Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», однак Конституція України не заперечує можливість існування таких виборів. Мета цих виборів – утворення органів місцевого самоврядування в нових (об’єднаних) громадах та дообрання депутатів до місцевої ради в тому випадку, коли територіальна громада приєднується до вже існуючої об’єднаної. Зрозуміло, що такі вибори не підпадають під поняття чергових чи позачергових, але жодного порушення Конституції України тут немає.

Внаслідок цього твердження автора законопроекту на кшталт:

«Усунення Верховної Ради України та усього складу народних депутатів від виконання передбачених статтею 85 Конституції України функцій – є замахом на конституційний лад в країні!», – виглядають дещо комічно.

4. Висновки та пропозиції

Запропонований законопроект направлено на вирішення кричущої ситуації, що склалася через ухвалення Постанови ЦВК від 9 серпня 2018 року № 122 – блокування процесу утворення ОТГ та гальмуванням Реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні загалом.

Пропозиції автора законопроекту, Корнацького А. О., зводяться до двох позицій, перша – ухвалення рішення про об’єднання територіальних громад має відбуватися виключно через проведення місцевого референдуму, друга – рішення про проведення виборів в новоутвореній громаді ухвалює Верховна Рада України.

На це слід заперечити наступне. По-перше, закон про проведення такого референдуму (Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми») – втратив чинність, отже, проведення такого референдуму просто неможливе. Визнання неконституційним Закон України «Про всеукраїнський референдум» зовсім не означає, що автоматично набув чинності «старий» закон «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» 1991 року, скасований при ухваленні Закону України «Про всеукраїнський референдум». На сайті ВР обидва ці закони позначено як нечинні.

По-друге, відповідно до п. 30 ст. частини 1 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить призначення лише чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування, отже оголошення таких виборів ВР – буде неконституційним.

Таким чином, ухвалення законопроекту Корнацького А. О. матиме єдиний наслідок – блокування процесу утворення об’єднаних територіальних громад та Реформи децентралізації в цілому.

Матеріал підготовлено в межах проекту «Децентралізація в Україні: від моніторингу до реагування», що виконується Інститутом громадянського суспільства за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».

О. Сергієнко