Про спробу альтернативного вирішення деяких проблем місцевого самоврядування в м. Києві всупереч Концепції реформи місцевого самоврядування в Україні

Аналіз проекту закону № 9031 від 03.09.2018 «Про внесення змін до Закону України “Про столицю України – місто-герой Київ” щодо уточнення деяких питань місцевого самоврядування»Загальний огляд ...

Додано:
powerreform

громадський простір
Про спробу альтернативного вирішення деяких проблем місцевого самоврядування в м. Києві всупереч Концепції реформи місцевого самоврядування в Україні

Аналіз проекту закону № 9031 від 03.09.2018 «Про внесення змін до Закону України “Про столицю України – місто-герой Київ” щодо уточнення деяких питань місцевого самоврядування»

Загальний огляд ситуації

Реформа місцевого самоврядування в Україні стартувала 2014 року з ухваленням КМ України «Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» (Розпорядження КМУ від 01.04.2014 № 333-р.)

Метою реформи є формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади для створення та функціонування повноцінного життєвого середовища для громадян через надання їм високоякісних та доступних публічних послуг, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності, а також узгодження інтересів держави та територіальних громад.

Незважаючи на те, що в Конституції України закладено засади місцевого самоврядування, ратифіковано Європейську хартію місцевого самоврядування, ухвалено низку базових нормативно-правових актів щодо місцевого самоврядування, переважна більшість територіальних громад виявилися неспроможними здійснювати всі повноваження органів місцевого самоврядування, передбачені законодавством. Причинами цього було невідповідне бюджетно-фінансове забезпечення, надмірна подрібненість та слабка матеріальна база територіальних громад.

Особлива ситуація склалася в столиці України. Фактично м. Київ є єдиним, за виключенням окупованого нині Севастополя, містом країни, де міська рада не має власного виконавчого органу, оскільки Київська міська державна адміністрація не формується та не підпорядкована Київський міській раді, а є органом державної виконавчої влади. Зрозуміло, що такий однобокий дуалізм виконавчого органу в столиці не сприяє, а в багатьох випадках – прямо перешкоджає інтересам громади міста Києва.

По суті Конституція України передбачає створення в Києві як органу державної виконавчої влади – міської державної адміністрації, так і виконавчого органу міської ради – виконавчого комітету, як це передбачено Конституцією та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Однак на догоду суб’єктивним політичним амбіціям часів 1998-1999 року в Законі України «Про столицю України – місто-герой Київ» ці два органи було об’єднано в «єдиний в адміністративному відношенні орган» за формулюванням Конституційного суду України (Рішення від 25.12.2003 № 21-рп). Останнє твердження є юридично суперечливим, оскільки поєднує два органи різної правової та політичної природи – державний та самоврядний – в один, що прямо суперечить конституційному принципу незалежності та самостійності місцевого самоврядування.

В процесі реформування місцевого самоврядування в Україні логічно виправити юридичну потвору, якою є діюча модель «місцево-державного самоврядування» в столиці. Такі спроби мали місце в попередні роки й остання у часі це – проект закону № 9031 від 03.09.2018 «Про внесення змін до Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ» щодо уточнення деяких питань місцевого самоврядування».

  1. Про мету Законопроекту

Метою прийняття цього законопроекту, як заявляє його автор Береза Борислав Юхимович (VIII скликання), є забезпечення конституційних принципів у діяльності місцевого самоврядування у місті Києві. Для досягнення цієї мети автор вибрав головним засобом ухвалення Статуту міста Києва. На його думку закріплення на законодавчому рівні основних питань, що мають бути закріпленні в Статуті міста Києва забезпечить ефективну роботу органів місцевого самоврядування та розширить права самої територіальної громади міста Києва. Закріплення в Статуті прав та обов’язків територіальної громади створить умови для активної участі виборців у розвитку міста. Слід зауважити, що Пояснювальна записка до проекту несе термінологічну помилку, оскільки Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено ухвалення статуту територіальної громади, а не статут міста чи села.

  1. Обґрунтування необхідності прийняття Законопроекту

Автор законопроекту справедливо вважає, що «ефективним засобом саморегуляції об’єднаної територіальної громади є її статут, який регламентує відносини як між громадянами, що об’єднались, так і між громадою та місцевою владою». Насправді, всередині громади можуть взаємодіяти не лише громадяни, а й різні інші спільноти або актори – бізнес кола, професійні об’єднання, експертне середовище та багато інших.

Станом на теперішній час, вважає автор, статут територіальної громади сприймається як документ, який носить рекомендаційний характер, в той час коли рішення органів місцевої влади є обов’язковими для виконання на відповідній території.

«У зв’язку з тим, що у системі адміністративного устрою України місто Київ відноситься до міст зі спеціальним статусом і є територіальною одиницею вищого рівня, однак статут територіальної громади міста Києва є недосконалим та таким, що не у повній мірі розкриває правовий статус територіальної громади, порівняно з іншими містами обласного значення» – вважає автор законопроекту. Отже, слід очікувати, що законопроектом буде встановлено особливі вимоги до Статуту Києва, однак, як показує подальший аналіз це – не так.

Слід також зазначити, що Київ є одночасно столицею, адміністративним центром Київської області та Києво-Святошинського району, однак не є містом обласного значення.

  1. Зауваження до законопроекту

Нововведення, які передбачає законопроект, нечисленні та мають форму певних доповнень та зміну редакції окремих статей, розглянемо їх по черзі.

Статтю 5 Закону України «Про столицю України – місто-герой Київ» пропонується доповнити ч. 2 такого змісту:

«2. Статут територіальної громади міста Києва обов’язково повинен передбачати: правові засади та систему місцевого самоврядування у місті Києві; права та обов’язки територіальної громади міста Києва; правовий статус органів самоорганізації населення; форми безпосереднього здійснення місцевого самоврядування територіальною громадою міста Києва та інші альтернативні форми участі членів громади; права, обов’язки, етику поведінки та відповідальність органів та посадових осіб міста Києва; матеріально-фінансову основу місцевого самоврядування територіальної громади міста Києва; особливості здійснення місцевого самоврядування у сфері охорони культурної спадщини міста Києва; стратегію та основні напрямки розвитку міста; взаємовідносини територіальної громади міста Києва та її органів і посадових осіб з іншими суб’єктами».

В такій редакції Статут явно виходить за притаманні статутам правові межі й визначає ті положення, які регулюються законами та іншими нормативно-правовими актами. Так, правові засади та система місцевого самоврядування у місті Києві визначається не Статутом, а законами «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про столицю України – місто-герой Київ». Аналогічно, правовий статус органів самоорганізації населення визначається законом «Про органи самоорганізації населення».

Стратегію та основні напрямки розвитку міста має визначати також не Статут, а окремий документ, який відповідно до Закону України «Про засади державної регіональної політики» ухвалюється Київською міською радою кожні шість років у вигляді «Стратегії розвитку міста Києва».

Таким чином, запропонована частина 2 статті 5 законопроекту потребує більш точних формулювань, які відповідали б законодавству України.

Законопроектом пропонується доповнити Закон «Про столицю» додатковою статтею 61 «Основні принципи місцевого самоврядування в місті Києві» такого змісту:

«Місцеве самоврядування в столиці здійснюється на принципах:

  • верховенства права,
  • законності,
  • відкритості,
  • гласності,
  • колегіальності,
  • поєднання місцевих і державних інтересів,
  • виборності,
  • правової, організаційної і матеріально-фінансової самостійності,
  • підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами його органів та посадових осіб,
  • державної підтримки та гарантованості місцевого самоврядування в столиці,
  • судового захисту прав місцевого самоврядування столиці».

Ці постулати переважно повторюють норми статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», що закріплюють принципи, на яких здійснюється місцеве самоврядування. Однак в законопроекті замість принципу «народовладдя» вводиться інший – «верховенства права», який досить близький принципу законності, а також допускається існування всередині територіальної громади Києва інших територіальних громад.

Зрозуміло, що побудова місцевого самоврядування в Києві не може здійснюватися на принципах, які відмінні від тих, що встановлені для всіх інших територіальних громад країни. Окрім того, існування інших територіальних громад всередині територіальної громади Києва виглядає просто нелогічно, якщо не сказати юридично безграмотно.

Введення додаткової статті 61 в Закон України «Про столицю України – місто-герой Київ» є явно недоречним.

Юридичне нерозуміння сутності поняття територіальної громади проглядає й у подальших пропозиціях автора законопроекту. З одного боку, пропонуючи доповнити статтю 7 ч. 2 такого змісту: «Первинним суб’єктом місцевого самоврядування у столиці, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада міста Києва», він абсолютно правий, однак при цьому в ч.1 цієї ж статті допускає існування районних рад, які входять в систему місцевого самоврядування Києва(?!). Конституція України (ст. 140 та ст. 141) однозначно визначає, які органи та посадові особи входять в систему місцевого самоврядування й районні громади у містах та районні ради у містах там відсутні, себто районна рада в місті є по-суті антиконституційним органом. В Конституції, зауважимо для точності, згадується лише питання управління районами в місті, що віднесено до повноважень міської ради, й нічого більше.

Таким чином сказавши «А», себто визнавши первинність територіальної громади міста, автор не сказав «Б», не скасовуючи існування районних рад та «районних громад».

Багато запитань викликають зміни до статті 101, якою регулюються питання діяльності Київської міської державної адміністрації. Автор законопроекту пропонує змінити редакцію ч. 2, – «Голова Київської міської державної адміністрації призначається Президентом України в порядку, передбаченому Конституцією та законами України» – на таку: «Адміністрацію міста Києва очолює Київський міський голова».

По-перше, визначення терміну «адміністрація міста Києва» в законі немає. Якщо мається на увазі Київська міська державна адміністрація, то правила законотворчості вимагають застосовувати саме цей термін, а не його скорочений варіант. По-друге, якщо це інший за визначенням орган, то слід дати його визначення, але цього не зроблено, тому не зрозуміло, чи це – орган виконавчої, себто державної влади, чи це – виконавчий орган Київської міської ради, чи це певний особистий секретаріат при міському голові. Така невизначеність суперечить принципу однозначного трактування законодавчих норм.

Далі пропонується доповнити статтю 101 ч. 3 такого змісту:

«Київський міський голова приймає Положення про Адміністрацію міста Києва, у якому, зокрема, зазначає структуру, штатний розпис та чисельність працівників Адміністрації міста Києва».

Таке формулювання швидше наштовхує на висновок, що під Адміністрацією міста Києва слід розуміти окремий орган, підпорядкований особисто міському голові, певний аналог особистого секретаріату, а питання про виконавчий орган Київської міської ради залишається відкритим. При цьому, звісно, зберігається Київська міська державна адміністрація, яка передбачена Конституцією України та Законом України «Про місцеві державні адміністрації», яку, до речі, також очолює київський міський голова відповідно до вердикту Конституційного суду України (Рішення КСУ від 25.12.2003 № 21-рп).

Запропоновані зміни статті 101 призводять до створення нового органу – Адміністрації міста Києва, що існуватиме паралельно до Київської міської державної адміністрації й жодним чином не вирішують питання створення власного самоврядного виконавчого органу Київської міської ради.

Автором також пропонується розширити перелік додаткових повноважень столичної ради, пов’язані з виконанням столичних функцій. Для цього до ст. 22 «Додаткові права Київської міської ради, пов’язані зі здійсненням містом Києвом столичних функцій» вводяться нові пункти:

17) затверджувати містобудівну документацію за результатами громадських слухань, проведених районною радою у відповідному районі;

18) розглядати питання та пропозиції за результатами проведених громадських слухань з питань охорони здоров’я, освіти, благоустрою, житлово-комунального господарства, архітектури та містобудування, соціальної політики, транспортної інфраструктури, екології, спорту, культури та приймати рішення за результатами слухань.

Пункт 17 створює правову невизначеність, оскільки відповідно до чинної редакції закону «Про столицю…» районні ради можуть бути утворені, а можуть і не бути – хто в такому разі буде проводити громадські слухання? По-друге, громадські слухання виносять лише рекомендаційні рішення, натомість формулювання п. 17 носить імперативний характер – «затверджувати… за результатами». Й нарешті, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачені громадські слухання лише для окремих видів містобудівних документів, а не загалом, як пропонується в новому п.17.

Такі самі зауваження стосуються нововведень п. 18, оскільки його формулювання також носять імперативний характер, що суперечить правовому розумінню громадських слухань. Останні виносять рішення, що мають рекомендаційний характер, натомість Київська міська рада цим пунктом прямо зобов’язана «приймати рішення за результатамислухань». Крім того, ні в цьому законопроекті, ні в законодавстві не визначено чіткої процедури громадських слухань в масштабах міста, що не дозволяє легітимізувати такі слухання.

Нововведення до ст. 22 вносять правову невизначеність в закон «Про столицю України – місто-герой Київ» й суперечать базовим правовідносинам між громадою міста та її представницьким органом – Київською міською радою.

  1. Висновки та пропозиції

Метою реформи місцевого самоврядування є формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, це також стосується й системи організації місцевої влади в Києві.

Як вже зазначалося Київська міська рада не має власного виконавчого органу, натомість його роль виконує суперечливий за своєю юридичною природою орган – Київська міська державна адміністрація.

В контексті Реформи місцевого самоврядування було б логічно надати Київській міській раді можливість утворення власного виконавчого органу – виконавчого комітету, як це й передбачено Конституцією України та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Відповідно Київській міській державній адміністрації в контексті цієї Реформи надаються контрольно-наглядові повноваження за діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування та координаційні функції щодо місцевих органів державної виконавчої влади. Чи містить запропонований законопроект відповідні новації? На жаль, ні.

Запропонований законопроект не відповідає концепції Реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, натомість пропонує нелогічні та юридично суперечливі новації, які не можуть розв’язати проблем системи організації місцевої влади в Києві.

Матеріал підготовлено в межах проекту «Децентралізація в Україні: від моніторингу до реагування», що виконується Інститутом громадянського суспільства за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».

Олександр Сергієнко


Тематика публікації:    

Останні публікації цього розділу:

У Кобеляках навчалися за програмою «Активні громадяни»

В Запоріжжі розробляли карту безпеки та протидіяли торгівлі людьми

Сімейні лікарі Херсонщини вдосконалюють знання щодо супроводу хворих на туберкульоз

У Миколаєві готують громадські слухання з питань ефективності і прозорості бюджетного процесу 2017-18 р

Кінець - це тільки початок. Локальна Школа Успіху від Фонду Кличка

Громадських активістів Рівненщини навчали адвокації