Підходи до вирішення питань адміністративно-територіального устрою та проблем самоврядування районного рівня на прикладі Херсонської області

Аналіз проекту закону № 9363 від 04.12.2018 «Про зміну меж районів Херсонської області»

Загальний огляд ситуації

Цей проект закону входить до цілої низки законопроектів націлених на скорочення числа районів Чернігівської, Миколаївської, Сумської, Івано-Франківської та Кіровоградської областей. Всі вони написані за одним шаблоном й мало сумнівів, що з часом з’являться абсолютно ідентичні законопроекти щодо решти областей України.

Проблема, через яку народилися ці законопроекти, полягає в тому, що внаслідок реалізації реформи децентралізації відповідно до «Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні» в переважній більшості областей виникла ситуація, коли через утворення об’єднаних територіальних громад (ОТГ) районні ради та районні державні адміністрації «опинилися без роботи» – майже без повноважень та без відповідних ресурсів, які перейшли до органів місцевого самоврядування новоутворених громад.

В якості аргументу в усіх без виключення законопроектах повторюється мантра про те, що це «створює соціальну напругу та непрості відносини між районною ланкою влади та новоствореними громадами». Прояви незадоволення місцевих еліт, які через проведення реформи децентралізації втрачають свій вплив, звичайно мають місце, однак, запропоновані в законопроектах шляхи розв’язання проблеми, викликають великі сумніви.

Фактично пропозиції авторів зводяться до двох новацій: перша – це злиття декількох районів в один, великий; друга – це злиття районних рад цих районів в одну, об’єднану. Й те, й інше робиться в абсолютно механістичний спосіб, при цьому не сформульовано принципи та критерії злиття територій районів, а питання відповідності формування нових рад виборчому законодавству взагалі випадає з поля зору ініціаторів процесу.

Чому це так, автор детально описував в попередніх аналітичних роботах: Про спробу вирішення проблем самоврядування районного рівня в Миколаївській області та Про спробу вирішення проблем самоврядування районного рівня в окремо взятій Чернігівській області, тому зараз повторимо це дуже стисло на прикладі законопроекту щодо нового районного поділу Херсонської області.

1. Про мету Законопроекту

Метою зазначеного законопроекту, як заявляють його автори, народні депутати Хлань С.В., Співаковський О.В. та Федорук М.Т., є «забезпечення ефективної системи функціонування місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на субрегіональному рівні».

Законопроектами передбачається розширення меж районів відповідних областей шляхом приєднання до них інших районів області. Зрозуміло, що паралельно постає питання формування нових районних органів місцевої влади – районних рад та районних державних адміністрацій (РДА). Як же пропонується розв’язати це питання?

2. Обґрунтування необхідності прийняття Законопроекту

Першопричини внесення цього законопроекту ті самі, що й у випадку інших областей – значна частина площі та населення в них охоплена новосформованими ОТГ.

Відповідно до Бюджетного кодексу України та законодавства, ОТГ перебирають на себе майже всі бюджетні ресурси та повноваження, які належали до компетенції районних рад. Функціонування останніх стає неефективним через фактичну відсутність та істотне зменшення функцій. Таким чином, гостро постає питання проведення адміністративно-територіальної реформи в межах області.

3. Зауваження до законопроекту

Питання укрупнення районів виглядає як простий та логічний вихід з ситуації, що склалася, однак постає питання – чи зніме це «соціальну напругу» між районною ланкою влади та новоствореними громадами? Чи стануть простіше «непрості відносини» між ними?

Зрозуміло, що – ні. Адже функції та повноваження, які матимуть нові районні органи від механічного об’єднання старих райрад та РДА жодним чином не поміняються. На жаль, численні автори цілої низки законопроектів про новий районний поділ навіть не задумувалися над цим питанням.

Натомість збільшення розмірів територіальних громад базового рівня (нових ОТГ) та надання їм нових ресурсів та повноважень логічно вимагає перегляду не лише розміру районів, а й обсягу повноважень та функцій районного рівня влади – як місцевої так і державної. Питання повноважень районних органів державної (виконавчої) влади, (якщо в наслідок реформи вони не переходять до місцевої влади), більш просте, а от доцільність існування районних рад – практично без повноважень(!) – викликає питання: чи не на часі скасувати таку інституцію як районна рада?

Друге питання, яке постає при механічному злитті територій районів – наскільки раціонально сформовані існуючі райони та якими виявляться нові, що тільки пропонуються створити? У випадку Херсонської області, як і в інших випадках, впадають в очі значні відмінності між районами за розміром та населенням. Чи зроблено відповідні розрахунки щодо розмірів нових районів? Питання, на яке немає відповіді.

Зрозуміло, що адміністративно-територіальна реформа вимагає нових принципів формування районів, головний з яких – доступність отримання публічних послуг районного рівня для населення. Чи дотримані вони при механічному формуванні нових районів із старих? Невідомо. Понад те, очевидно, що реформа вимагатиме не лише передачі значної частини функцій від районів на рівень громад, а, ймовірно, передачу певних функцій обласного рівня на рівень нових, укрупнених районів. В будь-якому разі ці питання вимагають аналізу та осмислення, чого в законопроектах та супроводжувальних документах – немає.

Третє питання, на якому «перечепилися» автори усіх законопроектів – формування районних рад. Без тіні сумнівів вони пишуть: «районні ради, які, відповідно до законопроекту формуються шляхом включення до їх складу депутатів районних рад, що приєднуються до них». Себто, передбачається що усі районні ради, так само як і території районів, механічно зіллються в одну «об’єднану» районну раду. На думку авторів «це дозволяє забезпечити неперервність публічної влади та представництва в районній раді обраних депутатів від відповідних територій до кінця їх каденції в 2020 році».

В усіх законопроектах пунктом 3 (статей в них нема, лише пункти) записано: «Встановити, що юридичні особи публічного права (районні ради, РДА, районні територіальні органи центральних органів виконавчої влади), що увійшли у склад … районів реорганізовуються шляхом приєднання до відповідних юридичних осіб публічного права вказаних районів».

Можливо щодо органів державної влади, цей спосіб є прийнятний, але щодо районних рад відразу виникає питання легітимності новоутворених рад. Не дарма, приміром, процес утворення об’єднаних громад закінчується лише після проведення виборів у нових громадах. На поставлене питання є пряма відповідь в Конституції України (КУ):

«До складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування» – ч. 1 ст. 141 КУ.

Можна заперечити: до складу «розширеної» ради увійдуть депутати, які також обиралися жителями відповідно до цієї норми, однак, справа в тім, що їх повноваження припиняються разом із припиненням повноважень «старої» райради, що встановлено в тій самій ч. 1 статті 141 КУ:

«Припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної, обласної ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради».

А припинення повноважень районних рад тих районів, що приєднуються, однозначно випливає з тексту законопроекту.

4. Висновки та пропозиції

Запропонований пакет законопроектів щодо переформування районів в Івано-Франківській, Кіровоградській, Миколаївській, Сумській, Херсонській, та Чернігівській областях не вирішує проблеми адміністративно-територіальної реформи з цілої низки причин, а саме:

1. Запропонований пакет законопроектів жодним чином не врегульовує відносини між ОТГ та органами районної влади, оскільки їх повноваження залишаються незмінними. Отже, підстави, які породжують конфлікти сьогодні нікуди не зникнуть й після ухвалення законопроектів.

2. Для розв’язання проблеми необхідно піддати ревізії повноваження не лише районної, а й обласної влади, про що в законопроектах навіть не згадується.

3. Механістичне злиття районів залишає відкритим питання їх раціонального формування, також можливі огріхи формування старих районів перейдуть до нових.

4. Принципи та критерії формування нових районів – не визначені, тому раціональність визначення їх меж залишається під питанням.

5. Формування нових районних рад без проведення виборів – неможливе, воно прямо суперечать Конституції України та законам «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві вибори».

Запропонований в низці законопроектів про нові межі районів в областях підхід до їх формування не базується на науково-обґрунтованих критеріях. Утворення нових районних рад шляхом механічного злиття старих суперечить Конституції України. Такі пропозиції принципово нездатні вирішити питання адміністративно-територіальної реформи в Україні, понад те постає питання конституційної ваги – доцільність існування районних рад в новій системі адміністративно-територіальному устрою.

Матеріал підготовлено в межах проекту «Децентралізація в Україні: від моніторингу до реагування», що виконується Інститутом громадянського суспільства за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».

О. Сергієнко