Інформаційна відкритість Статутів та Положень про громадську участь у міських громадах Харківської області

У Статутах територіальних громад та спеціальних Положеннях, які розробляє місцева влада, містяться нормативи щодо форм безпосередньої громадської участі у місцевому самоврядуванні. Аналітичний центр ...

Додано:
OD

16.06.2021. І
Інформаційна відкритість Статутів та Положень про громадську участь у міських громадах Харківської області

У Статутах територіальних громад та спеціальних Положеннях, які розробляє місцева влада, містяться нормативи щодо форм безпосередньої громадської участі у місцевому самоврядуванні. Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» дослідив рівень інформаційної відкритості Статутів та Положень про громадську участь на сайтах міських громад Харківської області, а також – які форми участі в них регламентуються і наскільки докладно. 

Згідно п.1 ч.1 ст.13 Закону «Про доступ до публічної інформації», органи місцевого самоврядування є розпорядниками публічної інформації. А згідно п.6 ч.1 ст.15, вони зобов’язані оприлюднювати «інформацію про механізми та процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію повноважень розпорядника інформації». Отже, місцева влада має надавати публічний доступ до своїх нормативно-правових актів щодо форм участі громадськості у місцевому самоврядуванні – Статутів громад та відповідних Положень. 

Міністерство розвитку громад та територій України у 2019-му році оприлюднило Методичні рекомендації щодо розроблення Статуту територіальної громади. В них закріплено, що в Статуті територіальної громади має бути спеціальний розділ, де перелічуються та регламентуються форми безпосередньої участі мешканців в місцевому самоврядуванні, а деякі форми участі регламентуються окремо, в інших розділах. 

Серед форм участі, в Методичних рекомендаціях визначаються як ті, що умовно можна назвати «традиційними» (вони практикувалися ще з 90-х років), так і новітні – ті, що в більшій мірі залучають громадськість до управлінського процесу (консультативно-партнерські форми). До «традиційних» відносимо місцевий референдум, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання, звернення громадян, органи самоорганізації населення, опитування громадськості. А до новітніх – консультації з громадськістю, консультативно-дорадчі громадські органи (ради та комітети) при органах місцевого самоврядування, контрольно-наглядові громадські ради при організаціях, засновниками яких є органи місцевого самоврядування, громадські експертизи проектів рішень місцевої влади, участь у розподілі коштів місцевого бюджету. 

Методологія оцінювання рівня відкритості 

Для оцінки рівня інформаційної відкритості на сайтах громад Статутів та Положень про форми громадської участі ми розробили відповідну методологію. Вона враховує одразу декілька параметрів: легкість пошуку Статутів та Положень, актуальність регламентованих в них форм участі, змістовність регламентації. 

Означені параметри оцінюємо за 6-ма критеріями. За відповідність кожному з них сайту громади надається по 1-му балу. Ці критерії відображені у таблиці. 

Критерій

Бали

Оприлюднено Статут громади, він містить форми громадської участі

1

Оприлюднено Положення про різні форми громадської участі

1

Статут громади легкодоступний на сайті: розміщений у спеціальному розділі (підрозділі)

1

Положення про громадську участь легкодоступні: розміщені у спеціальних розділах (підрозділах)

1

У Статуті докладно регламентовані форми громадської участі

1

У Статуті або Положеннях регламентовані партнерські та консультативно-дорадчі форми громадської участі

1

Сайту громади максимально може бути присвоєно 6 балів, якщо розміщення нормативних документів місцевої влади щодо громадської участі відповідає усім переліченим в таблиці критеріям. Це – високий рівень інформаційної відкритості. Він означає, що громадянину на такому сайті легко знайти Статут та Положення і з’ясувати, як саме він може взяти безпосередню участь в управлінні громадою, ознайомитися з усіма процедурами щодо тої чи іншої форми участі, а самі форми участі – сучасні.

Середнім рівнем відкритості характеризуємо громади, яким присвоєно по 4-5 балів. Тут інформація про громадську участь представлена в локальних нормативних актах досить широко, але є певні недоліки їхнього розміщення або змістовного наповнення.

Громади, які набрали 3 та менше балів відносимо до низького рівня відкритості. На їх сайтах міститься мінімум інформації щодо регламентації форм участі, які громадяни можуть практикувати. 

А найнижчим є той рівень, коли на сайті не розміщено ані Статуту громади, ані Положення про громадську участь. Ці громади отримують 0 балів. Мешканець такої громади, зайшовши на сайт, не зрозуміє, як він може залучитися до місцевого самоуправління. 

Розподіл міських громад за рівнями відкритості 

Після аналізу сайтів та нарахування громадам певної кількості балів сформувалася шкала інформаційної відкритості, яка відображена у інфографіці.

16.06.2021. І

Громади високого рівня відкритості Статутів та Положень (6 балів) 

Таких громад – 3: Лозівська, Люботинська, Мереф’янська. На їх сайтах регламентація форм громадської участі легкодоступна, змістовна, включає як «традиційні», так і консультативно-партнерські форми. 

На сайті Лозівської громади Статут – легкодоступний, розміщений у розділі «Інформація про громаду» лівого вертикального меню. Перелік форм участі у ньому (ст.16, 26), окрім «традиційних» форм, включає консультативно-дорадчі: громадські комітети, громадські експертизи, спільні комісії, круглі столи, наради та засідання. 

У ст.17-25 докладно регламентуються наведені в переліку «традиційні» форми участі, а щодо громадських комітетів є окремі Положення. Їх легко знайти у підрозділі «Дорадчі органи» розділу «Міська влада», що у головному горизонтальному меню. Тут розміщені Положення про діяльність Консультативно-дорадчого комітету при міськвиконкомі, Комітету із забезпечення доступності осіб з інвалідністю та Архітектурно-містобудівної ради. Окрім того, у підрозділі «Об’єднання громадян» (розділ «Довідкова інформація») розміщено Положення про квартальні комітети

У Люботинській громаді Статут на сайті легко знайти у розділі «Люботинська МТГ» в горизонтальному меню головної сторінки. Статут – «свіжий», затверджений у березні 2021 року. Очікування, що він буде містити найсучасніші форми громадської участі, значною мірою виправдалися. У ст.18 Розділу V перелічуються 12 форм участі. З них найбільш актуальні консультативно-дорадчі громадські органи, наглядові ради та інші контрольно-наглядові органи, участь у розподілі коштів місцевого бюджету, електронні (петиції). 

У ст.19-28, де роз’яснюються усі форми участі, докладної регламентації хоча і немає, але є відсилка до Положень, розроблених місцевою владою. Причому, деякі з них є додатками до Статуту і зручно розміщені в кінці його тексту. Це – Положення про загальні збори громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання, порядок подання електронних петицій. 

Окремо розміщено Положення «Про порядок створення та діяльності органів самоорганізації населення на території  міста Люботина» (у підрозділі «Органи самоорганізації населення»  розділу «Діяльність»). А у підрозділі «Громадський бюджет» (у розділі «Бюджет») оприлюднено Положення про цю форму участі. У вертикальному меню є розділ «Молодіжна рада», і тут розміщено Положення, яке регулює її діяльність. 

На сайті Мереф’янської громади у правому вертикальному меню є спеціальний розділ, у якому міститься посилання на Гугл-диск з текстом Статуту. Судячи з титульної сторінки, він був затверджений у 2020-му році. У ст. 9 Розділу ІІ перелік форм участі складається з 13-ти пунктів. Серед них – 5 консультативно-партнерських. У ст.10-19 усі форми участі коротко роз’яснюються. Положення щодо деяких з них є додатками до Статуту і зручно розміщені в кінці документу. 

Мерф’янська громада – єдина серед міських, у якій докладно регламентована така актуальна форма участі, як громадська експертиза. У ст.23 Розділу IV Статуту роз’яснюється її зміст, а Положення щодо неї оприлюднено в якості додатку до Статуту. 

Є Положення, які розміщені окремо, у спеціальних відповідних розділах сайту, в правому вертикальному меню. Положення про участь громадян в управлінні бюджетом –  у розділі «Бюджет участі». Положення щодо Молодіжної ради – у підрозділі «Нормативні документи» розділу «Молодіжна рада». Положення про органи самоорганізації населення – у однойменному розділі

Громади середнього рівня відкритості Статутів та Положень (4-5 балів) 

Балаклійська, Ізюмська, Куп’янська та Чугуївська громади – більш відкриті у цій категорії: їх сайти набрали по 5 балів. А Харківській та Первомайській присвоєно по 4 бали. 

Мешканцям Балаклійської громади легко виявити Статут: він розміщений у підрозділі «Про громаду» розділу «Міська рада», у верхньому горизонтальному меню. Форми участі та їхня досить детальна регламентація наводяться у Розділі ІІІ Статуту (ст.14-26). А для органів самоорганізації населення відведено окремий Розділ VII, і нормативи тут теж докладно розписані. 

У ст.23 наводяться роз’яснення щодо консультативно-партнерських форм участі. Їх – 3: громадські комісії, консультативно-дорадчі ради при органах місцевого самоврядування, громадська експертиза. 

На сайті є Положення про громадську раду: з ним можна ознайомитися за посиланням на Гугл-диск у підрозділі «Громадська рада», що міститься у розділі головного меню «Зв’язок з громадськістю». 

На сайті Ізюмської громади користувач швидко знайде місцевий Статут: його оприлюднено у розділі «Громада» головного меню. Статут затверджений у 2019-му році, а форм участі у ньому – 11 (регламентуються у Розділі ІІ). Є консультативно-партнерські, правда їх – всього 2: громадська експертиза та електронне самоврядування. Інші форми – «традиційні». 

Положення про деякі форми участі є на сайті, хоча знайти їх важче, ніж Статут. Є «Типове положення про квартальний комітет територіальної громади міста Ізюм» (у підрозділі «Квартальні комітети» розділу «Органи місцевого самоврядування»). Щоб його знайти, треба натиснути на якийсь з перелічених тут комітетів, і після списку учасників розміщено Положення. А за допомогою пошуковика сайту було виявлено «Положення про громадську раду при виконавчому комітеті Ізюмської міської ради». 

Сайт Куп’янської громади містить декілька підрозділів про форми участі: «Звернення громадян», «Квартальні комітети» (обидва – у розділі «Діяльність» вертикального меню), «Громадська рада» (у розділі «Міська влада»). Щодо звернень громадян та громадської ради тут оприлюднені Положення, а от про громадські комітети Положення – немає. 

Для Статуту окремого розділу (підрозділу) немає. Його текст виявлено лише за допомогою пошуковика сайту. Розділ IV Статуту містить перелік та регламентацію 7-ми «традиційних» форм участі та 4-х консультативно-партнерських. 

Сайт Чугуївської громади містить «Статут територіальної громади» у розділі «Чугуїв» головного горизонтального меню. Окрім «традиційних» форм, у ст.32 та 34 Розділу VI Статуту визначаються й консультативно-партнерські, яких – 6. А Розділ VII окремо визначає порядок створення та функціонування органів самоорганізації населення. 

Докладної регламентації консультативно-партнерських форм у Статуті немає, і відповідних Положень на сайті не виявлено. А ось Положення про деякі «традиційні» форми участі зручно розміщені в кінці тексту Статуту, в якості додатків. На сайті також є розділ «Звернення громадян», де у підрозділі «Нормативна база» розміщено Положення про цю форму участі. 

Мешканці Первомайської громади без проблем знайдуть місцевий Статут на сайті: він розміщений у розділі «Первомайський» горизонтального меню головної сторінки. У Розділі ІІІ Статуту перелічуються та регламентуються форми участі, більшість з яких – «традиційні». Норми їхньої реалізації розписані досить докладно. Є і новітні форми: у ст.26 наводяться 4 з них. Однак докладного унормування цих форм немає, вони просто перелічуються. А ось у ст.17 окремо регламентується одна важлива партнерська форма: участь в розподілі коштів місцевого бюджету. Називається ця стаття «Партисипаторне бюджетування». 

Щодо цієї форми участі на сайті окремо розміщено Положення про бюджет участі (громадський бюджет).  Також є Положення про громадські слухання. Їх легко знайти у розділі «Громадянам» вертикального меню головної сторінки сайту. 

Статут Харківської громади доступний як підрозділ у розділі «Документи» вертикального меню головної сторінки. У ст.5 Розділу І Статуту перелік форм участі включає всього 8 пунктів, і усі вони «традиційні». У Розділі IV коротко (іноді – одним-двома реченнями) ці форми роз’яснюються і додається така форма, як дорадче опитування громадян. А у ст. 40 докладно регламентується діяльність органів самоорганізації населення. 

Позитивним в розрізі інформаційної відкритості є те, що до Статуту в якості додатків прикріплені Положення про деякі форми громадської участі: загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання. А в плані критики відзначимо, що консультативно-партнерських форм участі у Статуті немає. Окрім того, Положення про зазначені форми громадської участі на сайті не індексуються. 

Громади мінімальної відкритості (1-3 бали) 

Таких громад – 3: Богодухівська та Валківська (по 3 бали), Красноградська (2 бали). 

На сайті Богодухівської громади Статут легко знайти у лівому вертикальному меню (він є підрозділом у розділі «Міська влада»). Форми участі досить докладно регламентовані у Розділі IV Статуту. Їх – всього 6, і усі – «традиційні». Ще 2 форми детально нормуються в інших розділах Статуту: органи самоорганізації населення (ст.36 Розділу V) та дострокове припинення повноважень місцевих депутатів та міського голови за ініціативою громади (ст.43 Розділу VII). 

Положень щодо жодної форми участі на сайті не виявлено: для них немає спеціального розділу (підрозділу), і вони не індексуються пошуковиком сайту. 

Валківська громада на сайті має підрозділ «Статут територіальної громади» (міститься у розділі «Громада» вертикального меню) та «Положення» (у розділі «Міська рада»), але вони «порожні». 

Текст Статуту виявлено у іншому підрозділі  – «Місто Валки» (у розділі «Громада»). Але він затверджений міською радою ще у 1996-му році, а його PDF-файл є текстом з друкарської машинки. Форми громадської участі перелічуються і коротко роз’яснюються у  Розділі ІІ Статуту. Тут – всього 6 форм (звичайно, усі – «традиційні»). А 7-м пунктом розпливчасто значаться «інші незаборонені форми участі». Якщо це – діючий Статут громади, він потребує приведення у відповідність до сучасних законодавчих норм. 

Тим більше, що консультативні форми участі в громаді практикуються: на сайті є підрозділ «Консультативно-дорадчі органи міської ради» (у розділі «Міська рада»), тут публікуються звіти з діяльності Громадської ради та Молодіжної ради, і оприлюднені відповідні Положення. 

На сайті Красноградської громади Статут виявити неважко у розділі «Міська рада». Є окремий розділ «Молодіжна рада», але відповідного Положення він не містить. Положень щодо інших форм участі також не виявлено. 

Різноманіттям форм участі та їхньою докладною регламентацією Розділ IV Статуту (де йдеться про форми участі) не відрізняється. Тут наведені короткі статті про 7 форм участі, усі вони –  «традиційні». Окрім того, у Розділі V (ст.40)  регламентується така форма участі, як органи самоорганізації населення. А у Розділі VІІ (ст. 48) – дострокове припинення повноважень органів і посадових осіб громади за ініціативою мешканців. 

Інформаційно закриті громади (0 балів) 

Ці громади виділені в окрему категорію, адже на їх сайтах взагалі не виявлено ані Статутів, ані Положень про громадську участь. Звертає на себе увагу, що таких громад 5, що досить багато. Це – Барвінківська, Вовчанська, Дергачівська, Зміївська, Південноміська громади. 

Висновки та рекомендації 

В більшості міських громад Харківської області (12 з 17-ти) Статути оприлюднені на сайтах, і містять регламентацію різних форм громадської участі (хоча і з різною мірою змістовності). А Положення щодо окремих форм участі розмістили на своїх сайтах 10 громад. Однак, не у всіх Статути та Положення легкодоступні користувачу: деякі треба довго шукати на сайті, адже для них не створено спеціальних розділів (підрозділів). 

У 10-ти громадах в Статутах або Положеннях, окрім «традиційних» форм участі, регламентуються консультативно-партнерські форми, які актуальні в розрізі завдань децентралізації і дають більшу міру залучення мешканців до управління. Правда, в більшості з цих громад таких форм участі – всього по одній-дві. 

У 5-ти громад на сайтах взагалі  не розміщено ані Статутів, ані Положень про громадську участь. Представникам місцевої влади слід звернути увагу, що відсутністю цих нормативних документів у публічному доступі вони порушують діюче законодавство. 

А місцевій владі 9-ти громад, які за нашим оцінюванням набрали від 1 до 5 балів, рекомендуємо приступити до вдосконалення змісту своїх Статутів та Положень, а в розміщенні їх на сайті – керуватися принципом компактності. Статути необхідно привести у відповідність до Методичних рекомендацій Мінрегіону, які досить докладні, і включають актуальні форми участі. А розміщувати Статути та Положення про громадську участь варто у спеціальних розділах (підрозділах) сайту громади, щоб вони були максимально легкодоступні для мешканців. 

Оптимальним вважаємо такий варіант оприлюднення, коли Положення про форми участі розміщуються безпосередньо в Статуті, в якості додатків до нього. Так рекомендує Мінрегіон, і вже зроблено у Люботинській, Мереф’янській, Чугуївській та Харківській громадах. Однак, серед додатків у них є Положення лише щодо деяких перелічених в тексті Статуту форм участі. В розрізі підвищення рівня інформаційної відкритості варто було б розміщувати таким чином усі Положення щодо громадської участі, які розробляються місцевою владою. 

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії». 

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED).  Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».


Тематика публікації:      

Останні публікації цього розділу:

Молоді громадяни: історії творчих людей у Дружківській громаді

Коли можна не брати згоду на обробку персональних даних? – про це і не тільки

Інституційне створення ЦНАП: відбувся шостий випуск онлайн-платформи "Територія громади: чесно та експертно"

Відбулася 4-та онлайн конференція «Ведення бізнесу в умовах COVID-19: конкурентоспроможність та інновації»

Що напрацювали народні депутати Львівщини за 2 роки парламентської роботи

Сергій Карелін про Електронні інструменти в територіальних громадах

  • Сергей

    Гарне дослідження.
    Але є питання до початку тексту:
    “У Статутах територіальних громад та спеціальних Положеннях, які розробляє місцева влада, містяться нормативи щодо форм безпосередньої громадської участі у місцевому самоврядуванні”

    Це складно поєднати з положеннями Конституції України:
    “Місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення”

    У людей може виникати відчуття, що є якась вища за громаду влада.

    • Виктория Шевчук

      Звичайно, не вища і не просто легко поєднуються, а порядок практичної реалізації різних форм громадської участі у Статутах та Положеннях, які розробляє місцева влада, прямо витікає із 140-ї статті Конституції – ” Місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.”. А прямо витікає він тому що, ані Основний закон, ані інші діючи закони України повної регламентації практичної реалізації різних форм громадської участі (навіть тих форм, які в цих законах згадані) не містять