12.05.2020

Громадська експертиза МОЗУ щодо Закону «Про виконання програм Глобального фонду для боротьби із СНІД, туберкульозом та малярією в Україні»

Предметом експертизи було вивчення діяльності Міністерства охорони здоров’я України стосовно дотримання ним вимог чинного законодавства щодо контролю виконання програм та використання грантів ...

Додано:
БО "Фундація "Громадський рух "Українці проти туберкульозу"

doc-1024x624 — Громадська експертиза МОЗУ щодо Закону «Про виконання програм Глобального фонду для боротьби із СНІД, туберкульозом та малярією в Україні»

Мета громадської експертизи полягала в тому, щоб, керуючись положеннями Указу Президента України від 15 вересня 2005 року № 1276 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» та Постановою Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 року № 976 «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади інститутам громадянського суспільства» провести громадську експертизу діяльності Міністерства охорони здоров’я України стосовно дотримання ними вимог чинного законодавства з питань контролю виконання програм та використання грантів Глобального фонду для боротьби із СНІД, туберкульозом та малярією в Україні та на її основі зробити оцінку ефективності виконання програм та використання грантів Глобального фонду для боротьби із СНІД, туберкульозом та малярією в Україні та підготувати пропозиції щодо можливих шляхів розв’язання суспільно значущих проблем, які існують у визначеній сфері.

У відповідності до зазначеного Закону, Міністерство охорони здоров’я України, як центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері протидії ВІЛ-інфекції/СНІД та інших соціально небезпечних захворювань, здійснює моніторинг виконання програм та використання грантів Глобального фонду для боротьби із СНІД, туберкульозом та малярією в Україні під час виконання програми (поточний моніторинг) і на заключному етапі її виконання (заключний моніторинг).

На адресу Міністра охорони здоров’я України було надано аналітичну довідку, висновки та рекомендації за підсумками зазначеної громадської експертизи та відповідні додатки: документи та матеріали, підготовлені для проведення громадської експертизи діяльності Міністерства охорони здоров’я України щодо виконання ним Закону України «Про виконання програм Глобального фонду для боротьби із СНІД, туберкульозом та малярією в Україні» від 21 червня 2012 року № 4999-VI.

Публікуємо деякі висновки громадської експертизи.

За підсумками громадської експертизи діяльності Міністерства охорони здоров’я України щодо дотримання ним Закону України «Про виконання програм Глобального фонду для боротьби із СНІД, туберкульозом та малярією в Україні» можна зробити наступні висновки.

Закон не є досконалим, адже він встановлює, що заявку від України подає Національний координатор, але договори про виконання програм із Глобальним фондом укладає кожний з основних реципієнтів (якщо їх декілька) окремо, в тому числі – неурядові інституції, якщо вони визначені такими, а не держава в цілому, як заявник. Таким чином, основні реципієнти, якщо вони не є органами державної влади та органами місцевого самоврядування або заснованими ними підприємствами, установами та організаціями, несуть відповідальність за виконання ними договору про надання гранту, в першу чергу, перед Глобальним фондом, а вже потім перед державою. Водночас, отримуючи право розпорядження коштами Глобального фонду, неурядові інституції залишаються інституціями приватного права, діяльність яких регулюється згідно з їх установчими документами, затвердженими їхніми засновниками, а отже, така діяльність, що цілком передбачуване, може здійснюватися, передовсім, в інтересах засновників, а не в інтересах всього народу України, а тому викликає певні сумніви.

Згідно із офіційними статистичними даними, за період 1987 — травень 2019 р. (тобто за 32 роки спостереження) в Україні було офіційно зареєстровано 341 084 випадки ВІЛ-інфекції серед громадян України, зокрема 114 487 випадків захворювання на СНІД і 49 751 випадок смерті від захворювань, зумовлених СНІД. Водночас, тільки за період, що досліджується в рамках даної громадської експертизи (2012 – 2019 рр., або 7 років), в Україні на туберкульоз захворіли 177 817 людей, а померли від нього 34 588 осіб.

В структурі грантів Глобального фонду, які надавалися окремо на протидію ВІЛ та туберкульозу, доля видатків на протидію ВІЛ становитиме 85,8%, в той час, як на протидію туберкульозу – всього 14,2%. За нашими експертними оцінками така ж пропорція може зберігатися і в розподілі видатків по компоненту ТБ/ВІЛ. Це свідчить про непропорційний, непродуманий та мало ефективний епідемічній небезпеці розподіл ресурсів наданої міжнародної допомоги, зокрема, з боку Глобального фонду, яка застосовується для протидії ВІЛ та туберкульозу.

Як зазначається в ч. 1 ст. 2 «Державна підтримка програм Глобального фонду» Закону України «Про виконання програм Глобального фонду для боротьби із СНІД, туберкульозом та малярією в Україні» від 21 червня 2012 року № 4999-VI «заходи, передбачені програмами Глобального фонду, враховуються під час розроблення державних цільових програм у сфері профілактики та протидії ВІЛ-інфекції/СНІД, туберкульозу».

Однак, не всі програмні заходи та відповідно кошти на їх реалізацію включалися до державних цільових програм у сфері профілактики та протидії ВІЛ-інфекції/СНІД, туберкульозу, які аналізуються. Наразі відсутні відомості щодо того, які саме засоби контролю застосовувалися державою для дотримання п. 4 ст. 5, а саме «що кошти, отримані як грант (субгрант), використовуються виключно на цілі, визначені договором про надання гранту (субгранту)» та п. 1 ст. 11 згаданого Закону «що основні реципієнти (субреципієнти) несуть відповідальність за невиконання або неналежне виконання договору про надання гранту (субгранту) відповідно до закону».

Виявлені основні недоліки розробки і прийняття державних цільових програм, складовою частиною яких визначені програми за кошти Глобального фонду:

Мета кожної наступної державної цільової програми фактично аналогічна меті попередньої. Очевидно, що мета кожної наступної державної цільової програми повинна визначати досягнення нових цілей та виконання нових завдань на основі аналізу виконання та досягнення попередніх.

В державних цільових програмах відсутній ґрунтовний аналіз причин виникнення проблем, на протидію яких вони спрямовані, аналіз робиться поверхово, основна увага концентрується не на основоположних та першорядних причинах, які породжують епідемії туберкульозу та ВІЛ/СНІД та сприяють її загостренню, а, здебільшого, на їх наслідках.

В наявності поверховий та несистемний аналіз успіхів і невдач виконання мети та завдань попередніх державних цільових програм, з чого мало б бути зрозумілим, чому саме має бути прийнята наступна програма (а, наприклад, не продовжений термін виконання попередньої) та визначена оригінальна мета її виконання.

Відсутній аналіз всіх можливих тенденцій розвитку епідемічної ситуації та не зроблений аналіз можливих ризиків при виконанні програми, яка приймається.

Відсутній аналіз соціально-економічних чинників епідемії туберкульозу та ВІЛ-інфекції, а також проблем, пов‘язаних із групами ризику захворювання на туберкульоз та ВІЛ-інфекцію, не надається їх повний перелік, характеристика та ґрунтовний аналіз, не визначені особливості профілактичної роботи із ними тощо.

Відсутня оцінка повних фінансових, матеріально-технічних, трудових ресурсів, необхідних для виконання програм.

Загальнодержавні цільові програми не містять в собі алгоритму (або конкретних рекомендацій) щодо форм, методів та шляхів досягнення завдань, заходів та індикаторів для кожного з виконавців.

Державою не виконуються навіть ті зобов’язання по фінансовому забезпеченню загальнодержавних цільових програм, які передбачені в них за кошти державного та місцевого бюджетів.

МОЗ України та Кабінет Міністрів України не належним чином організують розробку державних цільових програм у сфері протидії і профілактики ВІЛ/СНІД та туберкульозу, внаслідок чого відбувається невиправдане дублювання мети, заходів та очікуваних результатів від реалізації цих програм.

МОЗ України та Кабінет Міністрів України не проводять облік та контроль планування та ефективності подальшого використання коштів програм Глобального фонду в державних цільових програмах у сфері протидії і профілактики ВІЛ/СНІД та туберкульозу та не корегують заявки, які подаються Україною на отримання фінансування програм за кошти Глобального фонду із потребами державних цільових програм, не координують оптимальний обсяг видатків за кошти державного бюджету, кошти місцевих бюджетів та кошти міжнародної фінансової допомоги, внаслідок чого ці кошти використовуються неефективно.

Наведена вище інформація не дає підстав вбачати досягнення суттєвих змін в епідемічному становищі щодо ВІЛ/СНІД та туберкульозу в Україні та встановлення стабільного контролю за епідемічною ситуацією. Це є свідченням того, що багатомільйонні донорські інвестиції тривалий час не мають ефективних наслідків.

Рекомендації за підсумками громадської експертизи.

За підсумками громадської експертизи діяльності Міністерства охорони здоров’я України щодо виконання ним Закону України «Про виконання програм Глобального фонду для боротьби із СНІД, туберкульозом та малярією в Україні» можна зробити наступні рекомендації.

Внести зміни до Закону, згідно із якими договори про надання грантів із Глобальним фондом повинна підписувати виключно держава, як основний реципієнт, в особі Національного координатора, який має право надання субгрантів, тобто частини гранту, що надається основним реципієнтом субреципієнту на безоплатній та безповоротній основі (безповоротна фінансова допомога) для здійснення цільових заходів у сфері профілактики та протидії ВІЛ-інфекції/СНІД, туберкульоз.
Розподіл коштів грантів Глобального фонду по компонентах ВІЛ та туберкульоз необхідно здійснювати пропорційно статистичним даними щодо цих хвороб в Україні відповідно до епідемічної небезпеки.
Заходи, передбачені програмами Глобального фонду, враховувати повністю, а не частково під час розроблення державних цільових програм у сфері профілактики та протидії ВІЛ-інфекції/СНІД та туберкульозу.
Мета кожної наступної державної цільової програми фактично повинна визначати досягнення нових цілей та виконання нових завдань на основі аналізу виконання та досягнення попередніх.
В державних цільових програмах та програмах Глобального фонду як їх складовий частині повинен надаватися ґрунтовний аналіз причин виникнення проблем, на протидію яких вони спрямовані; нині аналіз робиться поверхово, основна увага концентрується не на основоположних та першорядних причинах, які породжують епідемії туберкульозу та ВІЛ/СНІД та сприяють її загостренню, а, здебільшого, на їх наслідках.
Подолати наявний поверховий та несистемний аналіз успіхів і невдач виконання мети та завдань попередніх державних цільових програм, з чого мало б бути зрозумілим, чому саме має бути прийнята наступна програма (а, наприклад, не продовжений термін виконання попередньої) та визначена оригінальна мета її виконання.
Державні цільові програми та програми Глобального фонду як їх складова частина повинні містити аналіз всіх можливих тенденцій розвитку епідемічної ситуації та має подаватися аналіз можливих ризиків при виконанні програми, яка приймається.
Державні цільові програми та програми Глобального фонду як їх складова частина повинні ґрунтуватися на аналізі соціально-економічних чинників епідемії туберкульозу та ВІЛ-інфекції, а також проблем, пов‘язаних із групами ризику захворювання на туберкульоз та ВІЛ-інфекцію, та мають надавати їх повний перелік, характеристика та ґрунтовний аналіз, а також, визначати особливості профілактичної роботи із ними тощо.
Державні цільові програми повинні вміщувати в себе оцінку повних фінансових, матеріально-технічних, трудових ресурсів, необхідних для виконання програм, включаючи кошти програм Глобального фонду.
Провести ретельний внутрішній (національний) аналіз та аудит ефективності виконання попередніх програм Глобального фонду, досягнутих результатів та їх системного впливу на покращення епідемічної ситуації щодо ВІЛ/СНІД та туберкульозу в Україні, на підставі результатів яких визначати субреципієнтів грантів Глобального фонду.
Систематично проводити моніторинг та державний контроль процесу підготовки та виконання програм Глобального фонду.
Систематично інформувати громадськість про успіхи та недоліки у виконанні програм Глобального фонду.
Для забезпечення та посилення державного контролю за розробкою та впровадженням програм Глобального фонду в Україні та у зв’язку із підготовкою нового запиту на фінансування програм з протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІД на 2021 – 2023 роки МОЗ організувати незалежну експертизу розробленого проекту запиту на предмет його відповідності державній політиці у сфері протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІД та сучасній епідемічній ситуації в Україні; винести проект запиту на фінансування програм з протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІД на 2021 – 2023 роки на розгляд Національної ради з питань протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІД із обов’язковим наступним затвердженням запиту відповідним нормативним актом Кабінету Міністрів України як Національним координатором.